1. Les HLM, malgré des subventions ruineuses, demeurent des trappes à pauvreté

1.1 La politique du logement incite à la construction de logements sociaux au détriment de la construction de logement privés

La politique du logement finance massivement la construction de logements sociaux. La politique du logement coûte 42 Md€ par an. Elle est à l’heure actuelle essentiellement une politique de solvabilisation de la demande, et poursuit trois objectifs :

  • le développement de logements sociaux, par des emprunts bancaires à taux bonifiés auprès de la Caisse des Dépôts (sur les fonds collectés du Livret A et du Livret Développement Durable – LDD). Ces prêts sont complétés par des subventions de l’Etat ou des collectivités locales et par un apport des organismes HLM en fonds propres.
  • la garantie de loyers accessibles, par des aides monétaires directes au revenu des locataires (APL), qui représentent à elles-seules 16 Md€ par an, soit 38 % du total du budget de la politique du logement. Ces aides au logement sont d’ailleurs inefficaces, car elles ont eu un impact inflationniste sur les loyers.
  • la promotion de la mixité sociale. Des lois (loi instituant le droit au logement opposable DALO[1], loi Solidarité et au renouvellement urbain SRU du 13 décembre 2000[2]) ont eu pour objectif de réglementer les baux, l’évolution, voire le niveau des loyers, de taxer les logements vacants et d’imposer la mixité sociale.

Le résultat est qu’en France, un locataire sur deux est logé dans le secteur social (INSEE, 2013[3]).

Cette promotion du logement social se fait doublement au détriment de la construction du logements privés. D’une part, le parc social tend à évincer le parc privé dans un contexte de rationnement de l’offre et de concurrence sur le foncier, comme cela a été démontré par de nombreux économistes[4]. D’autre part, en application du principe de mixité sociale, les opérations de promotion de logements privés comprennent en règle générale un quota de logements sociaux (entre 20 % à 40 %), qui sont, dans bien des cas, vendus à perte. Il en résulte une compression de l’offre de logements privés au profit du logement social, et par conséquent une hausse des prix pour la partie libre.

Le résultat de cette politique est une augmentation continue des prix de logement, en particulier dans les zones tendues : depuis quinze ans, les prix de la pierre ont grimpé de 165 % à Paris et de 151 % à Lyon quand le smic n’a progressé que de 53 % sur la même période.

1.2 Le parc social est une trappe à pauvreté

Le parc social est habité par des locataires qui n’ont pas d’incitation, ni les moyens d’en partir. Le résultat est un engorgement du secteur social dans les zones les plus dynamiques économiquement, démontré par les économistes Etienne Wasmer et Alain Trannoy en 2013[5].  Une étude INSEE de 2017[6] montre d’ailleurs qu’entrés en masse dans le parc social dans les années 1960 et 1970, les locataires en sont peu sortis par la suite, relativement à la tendance observée dans le secteur libre. Le taux de rotation dans le parc social est compris entre 5 % (région parisienne) et 10 %. Il faut donc attendre entre 15 et 20 ans pour que la population se renouvelle entièrement.

Un nombre très faible de ménages aux revenus modestes accèdent à la propriété de leur logement HLM, alors que cette accession devait être un objectif essentiel sur le plan social. Comme cela est démontré par un rapport du CGEDD de 2014, moins de 0,2 % seulement du parc est vendu chaque année, alors qu’en parallèle les organismes construisent de nouveaux logements qui contribuent à l’accroissement du parc à hauteur de 2 % en moyenne[7].

De ce fait, le rapport conclue que « la vente de logements sociaux ne constitue pas aujourd’hui un levier significatif de l’accession à la propriété », ce qui accrédite l’idée d’une trappe à pauvreté pour les locataires du parc social.

Il est établi que l’accession à la propriété permet à la fois une meilleure intégration sociale et une garantie des revenus.  La propriété est en effet un moyen de faire face à la baisse de revenus qui intervient au moment du chômage ou de la retraite. C’est une des raisons pour lesquelles l’achat du logement social occupé est une solution à privilégier.

1.3 L’Allemagne, le Royaume-Uni et les Pays-Bas ont réussi à faire des habitants de logements sociaux des propriétaires

Cette situation n’est pas une fatalité. L’Allemagne, le Royaume-Uni et les Pays-Bas ont tous les trois réussi là où nous avons échoué : vendre les logements sociaux à leurs habitants.

Le Royaume-Uni a institué à partir de 1980 un « droit à l’achat » pour les locataires du parc social, contre un rabais de 32 % pour une maison et 44 % pour un appartement. Cette politique a permis la vente de 2,5 millions de logements à leurs occupants, soit plus de la moitié du parc social.

En Allemagne, où la politique du logement relève principalement des Länder, 1,6 million de logements sociaux ont été vendus entre 1993 et 2008. 700.000 logements sociaux, soit 22 % du parc, ont été vendus (10 % du parc par an). Les rabais sur les prix de vente étaient de 30 à 50 % de la valeur de marché. Ces ventes de logements sociaux (par des organismes dont les communes sont actionnaires) ont permis d’assainir les finances de nombreuses villes allemandes (25 Md € de recettes). Les logements sociaux ne représentent plus désormais que 4,6 % des logements allemands (17 % en France).

Aux Pays-Bas, un droit à l’achat a été institué en 1990, sans subventions ni régime fiscal spécial. Un objectif a été fixé d’une vente de 2,5 % du parc social par an. De fait, 300.000 logements dits sociaux ont été vendus (sur un parc de 2 millions).

Ces exemples européens démontrent que l’accession à la propriété des locataires du parc social est réaliste, dès lors qu’elle repose sur une démarche volontariste.

2.L’accession à la propriété dans le logement social passe par une réforme profonde du mode de gestion des HLM, la suppression des obstacles à la vente et le développement d’un financement adapté

2.1 Les conventions d’utilité sociale, un moyen simple et attractif pour permettre la vente du parc social   

L’accession sociale à la propriété doit devenir la mission principale du logement social. A l’heure actuelle, la vente de l’habitation aux locataires est théoriquement possible, car prévue par la loi n°83-953 du 2 novembre 1983, mais les cette vente demeure rare. D’une part, elle doit d’abord être proposée par les bailleurs sociaux : or, ceux-ci n’ont pas d’intérêt à céder leur parc et ne procèdent parfois à aucune mise en vente, comme cela a été relevé en 2013 par la Mission interministérielle d’inspection du logement social (Miilos)[8], qui a déterminé que sur un échantillon de 98 établissements contrôlés, plus la moitié avait fait le choix de ne procéder à aucune vente. D’autre part, elle doit faire l’objet d’un avis favorable (théoriquement non liant, mais en pratique suivi) de la commune d’implantation. Or, le relèvement récent des quotas obligatoires de logements sociaux locatifs par la loi n°2013-61 du 18 janvier 2013 conduisent les maires à s’opposer à la vente de logements sociaux, sous peine de devoir en construire de nouveaux.

Instaurer une obligation de vente, comme au Royaume-Uni et aux Pays-Bas, est une option séduisante, mais elle est susceptible d’être déclarée inconstitutionnelle. En effet, le Conseil constitutionnel protège le droit de propriété, tel que garanti aux articles 2 et 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789[9]. Dans le cadre du contrôle des atteintes au droit de propriété résultant de la législation en matière de logement, le Conseil constitutionnel examine quel est l’objectif poursuivi par le législateur, et si l’atteinte portée au droit de propriété est proportionnée au regard de cet objectif. L’obligation législative de vente du patrimoine des organismes HLM a dans ce contexte une très forte probabilité d’être déclarée censurée par le Conseil constitutionnel.

Le recours à la contractualisation permettrait d’atteindre légalement le même objectif. Depuis la loi n°2009-323 du 25 mars 2009, l’Etat conclue avec les organismes bailleurs des conventions d’utilité sociale (CUS). Il est prévu que ces conventions doivent comprendre un plan de mise en vente des logements à leurs locataires, mais cet objectif est souvent très faible.

La loi pourrait par conséquent fixer un objectif de vente de 15 % du parc social de chaque organisme, pour la durée d’une convention, soit six ans.

2.2 La suppression des obstacles à la vente est nécessaire

 

D’une part, il est nécessaire d’alléger les normes qui pèsent sur la construction. A l’heure actuelle, il n’est possible de proposer à l’achat que les logements construits ou acquis par le bailleur social depuis au moins dix ans (article L. 443-7 du code de la construction et de l’habitation), et qui répondent aux dernières normes en matière de performances énergétiques[10]. Ces deux normes doivent être supprimées, pour laisser la décision de vente à l’appréciation du bailleur social.

D’autre part, il convient de prévenir les réticences des communes en adaptant la loi SRU. Afin que la vente de logements sociaux ne soit pas un obstacle au respect des quotas de logements sociaux (prévus dans la loi SRU), deux scenarii peuvent être envisagés :

  • Un assouplissement du quota obligatoire de logements sociaux. A l’heure actuelle, la loi impose aux communes de plus de 3500 habitants (1500 en région Ile-de-France) situées dans des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) d’au moins 50.000 habitants d’avoir au moins 20 % de logements sociaux d’ici à 2025. Ce quota inique, qui ne tient pas compte des disparités territoriales, pourrait être assoupli et être fixé par les régions, en fonction des caractéristiques de chaque territoire.
  • Il pourrait, d’autre part, être prévu que les logements vendus demeurent pris en compte dans ces quotas pendant une certaine durée, qui pourrait être de dix ans.

2.3 Le développement d’un financement attractif des projets d’acquisition de parc social

Enfin, il faut adapter les modes de financement pour donner les moyens aux habitants de logements sociaux d’accéder à la propriété.

A ce titre, le projet de loi de finances pour 2018, dont l’article 52 prévoit la suppression de l’aide personnalisée au logement (APL) pour les accédants à la propriété, est un pas dans la mauvaise direction. Cette aide est destinée à apporter une aide financière périodique aux ménages accédant à la propriété qui remboursent un prêt conventionné (PC) ou un prêt d’accession sociale (PAS). Le montant de l’aide varie selon la composition du foyer et la zone de résidence. Il décroit en fonction des ressources du foyer jusqu’à un certain seuil. L’aide est versée aux ménages selon la même périodicité que le remboursement de leur emprunt. L’APL accession est particulièrement efficace, car elle est directement versée à la banque prêteuse par la caisse d’allocations familiales (CAF), et vient par conséquent réduire la mensualité de crédit payée par l’emprunteur.

Cette suppression pourrait exclure de l’accès à la propriété des jeunes emprunteurs primo-accédants actuellement locataires dans un logement social, qui sont déjà affectés par la hausse des prix dans les zones tendues et par le recentrage du prêt à taux zéro (PTZ).

Les dispositifs existants ne sont pas pleinement efficaces. Les dispositifs actuels concernant l’accession sociale demeurent fragmentés, ou peu utilisés, comme l’a rappelé la Cour des comptes dans un rapport de 2016[11]. Ces aides sont soit instables, comme le prêt à taux zéro dont le régime est modifié tous les ans depuis 2011, soit inutiles, comme le PAS qui ne présente aucun avantage de taux par rapport au marché. Enfin, le prêt social location accession (PSLA), peu lisible et peu distribué, est sous-utilisé.

L’accession sociale à la propriété a besoin d’un dispositif simple et stable, correspondant aux besoins des personnes concernées. Certains dispositifs inefficaces, comme le PAS ou le PSLA, gagneraient à être supprimés.  A l’inverse, comme le préconise le rapport de la Cour des comptes précité, le dispositif de l’APL-Accession pourrait être renforcé en relevant les plafonds et améliorant sa complémentarité avec les autres dispositifs, comme le PTZ.

Renforcer l’APL-Accession, qui est une aide efficace à l’accession à la propriété.

 

[1] Loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale.

[2] Loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains.

[3] https://www.insee.fr/fr/statistiques/1287961.

[4] Chapelle G. (2013) : Does Social Housing Crowd Out Private Construction ?, Mimeo Sciences-Po Paris ou M.D. Eriksen et S.S. Rosenthal (2010) : « Crowd Out Eff ects of Place-Based Subsidized Rental Housing : New Evidence from the LIHTC Program », Journal of Public Economics, vol. 94, n° 11, pp. 953-966.

[5] Etienne Wasmer, Alain Trannoy, « La politique du logement locatif », n°10, octobre 2013.

[6] Nathalie Donzeau et Raphael Lardeux, INSEE, 2017.

[7] Mission d’évaluation de la politique de vente de logements sociaux à leurs occupants et à d’autres personnes physiques, conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD), rapport de Marianne Leblanc-Laugier et Pascaline Tardivon, septembre 2014

[8] Rapport d’activité 2013 de la Miilos.

[9] Article 2 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen : Le but de toute association politique est la conservation des droits naturels et imprescriptibles de l’Homme. Ces droits sont la liberté, la propriété, la sûreté, et la résistance à l’oppression. ». Article 17 : « La propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n’est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l’exige évidemment, et sous la condition d’une juste et préalable indemnité. »

[10] Décret n° 2015-1812 du 28 décembre 2015 relatif aux normes de performance énergétique minimale des logements individuels faisant l’objet d’une vente par un organisme d’habitation à loyer modéré.

[11] Cour des comptes, Les aides de l’Etat à l’accession à la propriété, novembre 2016.