1. Résumé

Les « réformes Hartz » au début des années 2000 ont réformé les politiques du marché de travail allemand avec l’objectif de développer des incitations à la recherche d’emploi, notamment pour les chômeurs de longue durée.

Cette réorientation des politiques de l’emploi avait le double but d’améliorer l’accompagnement des chômeurs et d’exiger une recherche d’emploi active de leur part, selon la devise « aider et exiger » (« Fördern und Fordern »).

Ces réformes ont notamment restructuré le service public de l’emploi, réduit la durée des bénéfices de l’allocation chômage, déréglementé les contrats de travail intérimaire et subventionné des « petits boulots » par le biais de taux d’imposition et de cotisation favorables.

Les réformes Hartz ont également fusionné les indemnités pour les chômeurs de longue durée et l’aide sociale dans une indemnité minimale, communément appelée « Hartz IV ».

Depuis la mise en œuvre des réformes, la performance de l’économie allemande s’est accrue et la situation sur le marché de travail s’est beaucoup améliorée. En 2005, le taux de chômage moyen (selon les données publiées par l’agence fédérale pour l’emploi) était de 11,7 %.  En 2018, le taux moyen annuel a été à seulement 5,2 %.

En même temps, les réformes ont polarisé l’opinion publique, car leurs détracteurs y voient une source d’injustice sociale et d’inégalités croissantes.

  1. Introduction

Le terme de « réformes Hartz » renvoie aux quarte paquets de réformes de la politique du marché de travail allemand votées entre 2002 et 2003 et entrées en vigueur entre 2002 et 2005. Dans le contexte de ces quarte lois de modernisation des services sur le marché de l’emploi, il faut également citer la loi sur les réformes du marché du travail du 24/12/2003 assouplissant le droit de licenciement.

Ces réformes ont été inspirées par le rapport présenté en 2002 par la « commission pour la modernisation du marché du travail » (souvent appelée la « commission Hartz »), dirigée par Peter Hartz, membre du SPD, ancien directeur des relations humaines et membre du conseil d’administration chez Volkswagen.

Les réformes Hartz s’inscrivent dans l’agenda 2010, un programme de réformes ambitieux du chancelier social-démocrate Gerhard Schröder. Inspiré d’un nouveau centrisme pragmatique, l’agenda 2010 (comprenant en outre des réformes des retraites et de l’assurance maladie) visait à rendre l’économie allemande plus dynamique et plus compétitive pour répondre aux défis de la mondialisation.

Les réformes de la politique du marché de travail interviennent dans le contexte d’un échec du dialogue tripartite entre les partenaires sociaux (gouvernement, syndicats et patronats) sur le combat contre le chômage.

Les trois dimensions principales de ces réformes ont été le développement d’incitations à la recherche d’emploi, l’amélioration du fonctionnement du service public de l’emploi et le soutien de la demande de travail des entreprises par des incitations financières. Elles visent à s’attaquer au chômage de longue durée en réorientant la politique du marché du travail autour des notions d’employabilité et d’activation, le but étant de responsabiliser les travailleurs selon la devise « aider et exiger » (« Fördern und Fordern ») [1].

Des éléments clés des réformes Hartz sont :

  • La fusion de l’aide aux chômeurs (« Arbeitslosenhilfe ») et l’aide sociale (« Sozialhilfe ») dans une indemnité minimale,
  • La déréglementation de l’intérim et l’encouragement de « petits boulots » (partiellement) exonérés des cotisations de sécurité sociale,
  • La restructuration de l’agence fédérale pour l’emploi avec l’introduction de « Job-Center » censés faciliter le placement de demandeurs d’emploi,
  • Le durcissement des exigences pour l’accès aux indemnisations du régime d’assurance chômage,
  • Une redéfinition des critères d’acceptabilité d’une offre d’emploi plus contraignant pour les personnes au chômage.

Les réformes Hartz, notamment la quatrième (communément appelée « Hartz IV »), font l’objet d’un débat continu, aussi bien dans la sphère académique que dans les débats politiques et les campagnes électorales. Très contestés depuis leur mise en œuvre, elles ne cessent de cliver l’opinion publique. Leurs défenseurs y voient la cause de la bonne performance économique de l’Allemagne, de la réussite de ses politiques de réduction du chômage et de sa résilience face à la crise financière.  Dans cette perspective, le mérite de l’agenda 2010 est d’avoir permis à l’Allemagne de sortir d’un état de « blocage des réformes ».

D’autres critiquent les lois Hartz pour avoir aggravé les inégalités économiques et sociales en créant un secteur d’emplois précaires et d’avoir démantelé les droits sociaux des travailleurs. Clé du succès économique pour les uns, le nouveau modèle allemand créé par l’agenda 2010 est perçu comme la cause d’un risque de pauvreté accru par les autres, l’impact de la libéralisation du marché de travail sur le taux de pauvreté faisant l’objet d’un débat controversé[2].

  1. Contexte : L’Allemagne au début des années 2000

Les réformes Hartz ont suivi une décennie de hausse du taux de chômage suite au choc de réunification. Cette dernière a entraîné une inflation salariale et une perte de compétitivité coût de l’industrie allemande, traditionnellement orientée vers l’exportation, au point que l’avenir de l’Allemagne comme site de production (« Standort Deutschland ») était menacé[3].

Dans cette phase de stagnation de l’économie allemande, la croissance s’est ralentie, avec un taux de croissance de 1.6 % du PIB en moyenne entre 1995 et 2001, soit en dessous de la moyenne de l’Union Européenne.

Le choc de la réunification avait également dégradé la situation financière de l’agence fédérale pour l’emploi, entraînant plusieurs tentatives de la part de la coalition chrétienne-démocrate-libérale de durcir les conditions d’accès aux prestations chômage.

La coalition social-démocrate-verte arrivée au pouvoir en 1998 a relancé des négociations triparties dans le cadre d’une alliance pour le travail (« Bündnis für Arbeit, Ausbildung und Wettbewerbsfähigkeit“) entre le gouvernement, les syndicats et les organisations patronales.

L’indemnisation des chômeurs avant les réformes de l’agenda 2010[4]

1) L’allocation chômage (« Arbeitslosengeld »), financée par les cotisations des salariés et des employeurs, était à la hauteur de 60 % du dernier salaire (voir plus pour des demandeurs d’emploi avec des enfants). Sa durée variait en fonction des années de travail.

2) L’aide aux chômeurs (« Arbeitslosenhilfe »), touché par les salariés ayant épuisé leurs droits à l’allocation chômage et financé par les impôts. Le montant dépendait également du dernier salaire, sans qu’il y ait cependant eu une limitation de la durée. Le montant de l’aide aux chômeurs était abaissé de 3 % par année. Elle était soumise à des conditions de recettes et de patrimoine.

3) L’aide sociale (« Sozialhilfe »), financée par les recettes fiscales et versée par les communes, venait compléter l’aide aux chômeurs quand celle-ci tombait en-dessous de niveau de vie assuré par l’aide sociale. Cette dernière était également soumise à des conditions de recettes et de patrimoine. En 2005, l’aide sociale, auparavant conçue comme un « filet social ultime », a été quasiment supprimé, ne bénéficiant qu’à certaines personnes de moins de 65 ans auxquelles une incapacité de travail a été attestée.

La coalition social-démocrate-verte arrivée au pouvoir en 1998 a relancé des négociations triparties dans le cadre d’une alliance pour le travail (« Bündnis für Arbeit, Ausbildung und Wettbewerbsfähigkeit“) entre le gouvernement, les syndicats et les organisations patronales.

En 2003, la politique du marché de travail engendre des dépenses annuelles de près de 57 milliards d’euros, face à un chômage de longue durée persistant touchant environ 50 % des personnes sans emploi[5]. Pour un travailleur célibataire bénéficiant du salaire moyen, le poids des impôts et des cotisations sociales s’élevait à 67 % du salaire[6]. De plus, la double structure de l’aide aux chômeurs et de l’aide sociale avait créé des difficultés pour les personnes couvertes, car seuls les bénéficiaires de la première étaient assurés. En outre, ces deux régimes d’allocations relevaient de la compétence juridique de cours différentes.

La croissance du nombre bénéficiaires du régime d’indemnisation des chômeurs témoigne de l’inefficacité du système quant à la réinsertion de chômeurs dans le marché de travail :
figure 1

Figure 1 Bénéficiaires de prestations chômage en Allemagne[7]

Les échecs des concertations tripartites ont légitimé l’abandon de l’approche corporatiste par le gouvernement Schröder. Après l’échec des dernières négociations en 2002 et en 2003, G. Schröder a rompu l’alliance du SPD avec les syndicats et commencé à poursuivre des réformes unilatérales au nom de l’intérêt commun.

Le déclencheur immédiat des réformes Hartz a été un scandale en 2002, lorsqu’ont été découvertes de fausses statistiques sur le placement de personnes sans emploi, publiées par l’agence fédérale pour l’emploi. Ce scandale a conduit à la restructuration de l’agence fédérale pour l’emploi (Bundesanstalt für Arbeit). En août 2002, la commission présidée par Peter Hartz a rendu son rapport un mois avant les élections fédérales et en mars 2003, Gerhard Schröder annonce l’agenda 2010.

figure 2

Figure 2 Evolution comparée du taux de chômage en Allemagne et en France de 1992 à 2012. Les chiffres allemands ne contiennent pas les personnes en programme de placement à l’emploi [8].

  1. Le contenu des réformes Hartz

La loi Hartz I (entrée en vigueur le 1er janvier 2003) :

La loi Hartz I a créé l’« Agence de service du personnel » (« Personal-Arbeits-Agenturen ») pour diriger des personnes sans emploi vers des agences de travail temporaire. Il s’agit « [d’]agences d’intérim privées, créées par des contrats passés sur appel d’offre avec des entreprises de travail temporaire, qui s’engagent auprès des agences pour l’emploi à placer les chômeurs dans des missions d’intérim, l’objectif étant de déboucher à terme sur des embauches durables[9] ».

La loi a introduit un système de bons pour la formation professionnelle (« Bildungsgutschein ») destinés aux chômeurs. L’utilisation de ce dispositif diminue depuis 2009[10].

La loi a obligé les personnes faisant face à un licenciement de s’inscrire auprès de l’agence pour l’emploi avant le début du chômage.

Les restrictions au recours à l’intérim ont été supprimées. Auparavant, l’intérim était limité à deux ans et ne pouvait pas être renouvelé par l’employeur.

En outre, le montant de l’aide aux chômeurs a été réduit pour les personnes vivant en couple.

Les critères d’acceptabilité (« Zumutbarkeitsregelungen ») d’une offre d’emploi ont été allégés, de manière que les chômeurs aient été obligés d’accepter un emploi rémunéré à un salaire inférieur à leur dernier salaire, voire inférieur à leur allocation chômage. En effet, au cours des trois premiers mois de chômage, l’individu peut refuser un emploi dont la rémunération est inférieure à 80 % de son ancien salaire. Au bout de 6 mois de chômage, le seuil d’acceptabilité de l’emploi passe à 70 %. Une fois cette période de 6 mois dépassée, les chômeurs se voient dans l’obligation d’accepter toute offre de travail à condition que le salaire de celle-ci soit supérieur au montant de l’allocation chômage perçue par l’individu (comprise entre 60 et 67 % de son ancien salaire)

Pour les chômeurs sans liens familiaux, la mobilité dans le pays entier est devenue obligatoire après une durée de chômage de quatre mois. De plus, il y a eu un renversement de la charge de preuve, le chômeur étant alors obligé de prouver le caractère inacceptable d’un emploi qui lui a été proposé.

Enfin, il y a eu un reversement de la charge de preuve, le chômeur étant alors obligé de prouver le caractère inacceptable d’un emploi qui lui a été proposé.

La loi Hartz II (entrée en vigueur le 1er avril 2003)

La loi Hartz II a introduit de nouveaux dispositifs d’emplois aidés visant à faire sortir des personnes du chômage de longue durée.

Elle a créé des Ich-AGs (« Moi-S.A. »). Ce terme avait été introduit par la commission Hartz pour désigner le début d’une activité professionnelle autonome (comme la création d’une entreprise) d’une personne préalablement sans emploi. Pendant une phase de transition, les chômeurs pouvaient bénéficier d’aides financières « soumises à condition de ressources (revenu annuel inférieur à 25 000€), versées au maximum trois ans, et dégressives dans le temps (600€ par mois la première année, 360€ la seconde, 240€ la troisième)[11] ».

Elle a réformé la réglementation des « légère occupations » ou « petits boulots » (« Minijobs »). Il s’agit de contrats de travail à salaires modérés plafonnés initialement à 400€ (élevé à 450€ en 2013), cumulables avec une allocation chômage ou un autre travail et sans limitation maximale des heures de travail. Dans ce type d’emploi, le salarié est exonéré des cotisations sociales, tandis que l’employeur verse une prime forfaitaire à l’Etat, réduisant ainsi les cotisations patronales. L’objectif de ces contrats à salaires modérés était de ramener des chômeurs de longue durée vers l’emploi et de lutter contre le travail au noir. En 2017, 11,8 millions de personnes avaient un tel contrat de travail en Allemagne, dont environ un tiers a touché le salaire mensuel maximal de 450€ qui souvent se cumule avec un autre emploi[12].

La loi Hartz II a également introduit la catégorie de « Minijob » ou « zone de transition » (« Gleitzonenfall »). Ces termes désignent des contrats de travail avec salaire mensuel entre 450,01€ et 850€ (fourchette valable en 2018 ; à partir de 2019, une réforme prévoit l’extension de l’élargissement de cette zone jusqu’à un salaire de 1300€ pour faciliter la transition d’un travail à temps partiel ou d’un « Minijob » à un emploi à temps plein.) Dans cette « zone de transition », les cotisations sociales dont sont redevables les salariés et les employeurs sont calculées selon une procédure spéciale, l’objectif étant de baisser le taux d’imposition pour ces types de contrat de travail.

Enfin, cette loi a transformé les offices d’emploi en « Job-Center », afin de créer des guichets uniques pour accueillir les chômeurs et pour administrer le contrôle des demandes d’allocations.

La loi Hartz III (entrée en vigueur le 1er janvier 2004) 

La loi Hartz III a restructuré l’agence fédérale pour l’emploi (l’ancienne « Bundesanstalt für Arbeit » a été rebaptisée « Bundesagentur für Arbeit »), un objectif étant de séparer les bureaux en charge des allocations sociales et les agences d’emploi. Elle a supprimé les 16 agences régionales pour l’emploi en faveur d’une seule agence fédérale, tout en attribuant plus de responsabilités aux Job-Center locaux. Cette restructuration est allée de pair avec une forte baisse du nombre de salariés au sein de l’Agence fédérale pour l’emploi, tout en poursuivant l’objectif de réduire le nombre de dossiers par agent.

La loi Hartz III a également durci les conditions d’accès à l’allocation chômage, réduisant la période à l’intérieur de laquelle un salarié devait cotiser au moins pendant 12 mois pour avoir droit aux allocations de trois à deux ans.

La loi supprime également les indemnisations chômage pour des personnes bénéficiant de « mesures de création d’emploi » (« Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen »), similaires aux contrats emploi solidarité (CES) en France, celles-ci étant souvent dans le secteur non-marchand.

La loi sur les réformes du marché du travail (entrée en vigueur le 1er janvier 2004)

La loi sur les réformes du marché du travail a modifié la loi contre le licenciement (« Kündigungsgesetz »). Elle a levé de 5 à 10 salariés le seuil à partir duquel la protection contre le licenciement s’applique à une entreprise. De plus, elle a clarifié les critères sociaux que doivent respecter les employeurs lors de licenciements pour des motifs tenant à l’établissement, soit des motifs économiques, en les réduisant à quatre critères : l’ancienneté, l’âge, la situation familiale et le handicap.

Cette loi a également réduit de 32 à 18 mois la durée maximale durant laquelle un chômeur puisse bénéficier de l’allocation chômage.

Loi Hartz IV (entrée en vigueur le 1er janvier 2005) 

La loi Hartz IV a supprimé l’aide aux chômeurs, la remplaçant avec une indemnité nommée « allocation chômage II » (« Arbeitslosengeld II »). Or, il ne s’y agit pas d’une deuxième forme d’allocation, mais d’une assistance minimale financée par l’impôt et versée par l’agence fédérale pour l’emploi. L’allocation chômage II est destinée à des « personnes aptes au travail et sans ressources suffisantes » (« erwerbsfähige Hilfebedürftige »).

Le montant de l’allocation chômage II n’est plus dépendant du dernier salaire, c’est qui est la raison pour laquelle cette loi a détérioré la situation de personnes qualifiées qui se retrouvent au chômage pendant une durée de plus d’un an.

De plus, l’allocation chômage II est conditionnelle à la recherche active d’un nouvel emploi par les bénéficiaires. Selon la devise « aider et exiger », elle exige des chômeurs l’inscription aux Job-Center.

La loi Hartz IV a réduit les critères d’acceptabilité d’un emploi davantage. Quant au niveau de rémunération, seulement un salaire contraire aux bonnes mœurs (« sittenwidrig ») justifie le rejet d’une offre d’emploi.  En cas de non-acceptation, les chômeurs peuvent se voir sanctionner à travers des réductions temporaires de leurs indemnités.

La loi a également renforcé le dispositif de travaux d’utilité publique rémunérés à 1€ dont elle a limité la durée de 6 à 9 mois, l’objectif étant d’habituer des chômeurs de longue durée au rythme de travail afin de faciliter leur réinsertion dans le marché de travail.

Pour rendre la reprise d’un travail plus attractif, les possibilités de cumul avec une activité professionnelle ont été élargies.

En 2018, environ 4,1 millions de personnes en Allemagne ont touché l’allocation chômage 2.

Taux réguliers pour l’allocation chômage II, à laquelle s’ajoute la      prise en charge des frais de logement et de chauffage : 

Taux régulier (Regelsatz)2019
Personne seule / parent unique

(Niveau 1)

424 €
Partenaire majeur au sein d’une « communauté de besoins »

(Niveau 2)

382 €
Personne majeure handicapée habitant dans un centre de soins

(Niveau 3)

339 €
Personnes de moins de 25ans vivant dans le foyer de leurs parents

(Niveau 3)

339 €
Enfants âgés de 14 à 18 ans
(Niveau 4)
322 €
Enfants âgés de 6 à 13 ans
(Niveau 5)
302 €
Enfants âgés de 0 à 5 ans
(Niveau 6)
245 €
  1. Le bilan des réformes Hartz

Fortement contestées au moment de leur adoption, les réformes Hartz ont donné lieu à des conclusions divergentes quant à l’évaluation de leur bilan. En raison de la complexité des phénomènes macroéconomiques, il est difficile de constater un effet unicausal entre les réformes Hartz et l’amélioration de la situation du marché de travail de manière incontestable, cette dernière étant également soumise à l’influence des cycles conjoncturelles.

Ceci étant dit, la performance du marché de travail allemand s’est fortement améliorée depuis 2005, avec un taux de chômage de seulement 3,4 % en 2018 (selon les données d’Eurostat), donc bien en-dessous de la moyenne européenne de 7 % ou des 9,2 % en France.

Aujourd’hui, beaucoup de dirigeants politiques et économiques affirment le succès des réformes, tout en reconnaissant certaines conséquences problématiques de ces réformes. Frank-Jürgen Weise, le patron de l’Agence fédérale pour l’emploi, estime, par exemple, que l’Allemagne compterait de 800.000 à 1 million de plus de chômeurs s’il n’avait pas eu les réformes du marché de travail[13].

Plusieurs indices semblent étayer l’impact positif des réformes Hartz sur le marché de travail, à savoir une réduction du chômage structurel, un meilleur matching entre l’offre et la demande de travail, une amélioration des services publics de l’emploi, une insertion plus efficace de chômeurs dans le marché de travail, dans la mesure où il y a moins de chômeurs par emploi vacant. De plus, les personnes sortent aujourd’hui plus tard du marché de travail. En outre, les réformes ont été une des causes de la modération salariale malgré une croissance économique accélérée après 2003, ayant ainsi contribué à rendre l’Allemagne plus résiliente au moment de la crise financière[14].

Les réformes ont permis d’atteindre un certain nombre des objectifs fixés, notamment l’abaissement du coût de travail, le développement du secteur des bas salaires, la stimulation de l’emploi des personnes non qualifiés, la diminution du nombre de personnes en retrait précoce du marché de travail, l’accroissement de la flexibilité du travail et l’amélioration de la compétitivité de l’industrie allemande. Bien que la part des salariés à salaires bas se soit accrue, la part des travailleurs pauvres reste en dessous de la moyenne des pays de l’Union européenne[15].

Cependant, les réformes ont également conduit à la dualisation du marché de travail, en créant un secteur d’emplois précaires souvent occupés par des personnes ayant d’autres sources de revenu comme les étudiants, les femmes au foyer et les retraités. Cette dualité, on la retrouve également en France…

Selon la définition de l’Organisation mondial du travail, il y avait un taux de chômeurs de longue durée de 1,7 % de la population active en 2016, donc largement en-dessous de la moyenne européenne de 4,0 %[16]. Par ailleurs, dans la période de 1991 à 2017, la population active a augmenté de 8,23 % malgré une population décroissante[17].

Y a-t-il plus de perdants ou de gagnants avec ces réformes ?

Là aussi, les chiffres sont discutés : tandis qu’une étude de l’institut de conjoncture de Cologne considère que la part des ménages qui ont profité du dispositif est supérieure à celle de ceux qui ont vu leurs revenus baisser[18], l’Institut de recherches économiques de Berlin (Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung) constate que plus de la moitié des concernés ont vu leurs revenus diminuer suite à la fusion de l’aide aux chômeurs et de l’aide sociale et que le taux de pauvreté parmi les allocataires est passé de la moitié aux deux tiers[19].

En effet, le coefficient Gini (mesurant l’inégalité des revenus sur une échelle allant de 0 à 1) est passé de 0,26 au début des années 2000 à 0,29 en 2015. Mais soulignons qu cette évolution a été similaire en France, où ce taux est passé de 0,28 en 1996 à 0.31 en 2011 selon l’OCDE) !

Par ailleurs, la comparaison des taux de pauvreté des actifs en Allemagne et en France également le caractère trop simpliste de certaines critiques des réformes Hartz. Ainsi, en 2015, la part de travailleurs pauvres (vivant sous le seuil de pauvreté, à 50 % du revenu médian) était de 3,7 % en Allemagne, soit deux fois moindre que celle en France, à 7,1 %, selon les calculs de l’OCDE[20]. A la différence d’Eurostat, l’OCDE mesure le pourcentage des personnes membres d’un ménage vivant sous le seuil de pauvreté, et où au moins l’un des adultes travaille, ce qui permet de mieux capter l’impact du taux de chômage, plus élevé en France, sur la pauvreté.

Le « miracle économique allemand » depuis le début des années 2000, est-il le résultat des réformes Hartz ?

Il s’agit là aussi d’un débat controversé. Certains économistes attribuent le succès économique de l’Allemagne à leur bilan commercial dans le zone euro, d’autres pointent les réformes du marché de travail. Une explication alternative identifie la structure des relations industrielles et notamment les modalités des négociations des salaires comme la cause d’un coût du travail très compétitif en Allemagne[21], car les négociations entre patrons, syndicats et conseils d’entreprises (Betriebsräte) seraient devenues de plus en plus décentralisées, permettant une meilleure maîtrise des salaires. Cette plus grande flexibilité, contrastant avec les salaires minimums et les normes fixées au niveau des industries, voire au niveau national chez les voisins européens, aurait renforcé la compétitivité allemande.

  1. Critiques des réformes Hartz

Depuis 2005, les réformes Hartz ont fait l’objet de nombreuses critiques, à la fois sur leur contenu et sur leur mise en œuvre.

D’un point de vu normatif, les critiques considèrent que les réformes Hartz ont rompu avec un certain nombre de principes qui orientaient auparavant les politiques du marché de travail, dont la garantie du niveau de vie (Lebensstandardsicherung), la protection des droits acquis (Bestandsschutz) et la protection des qualifications (Qualifikationsschutz).

Une critique plutôt libérale vise le fait que l’allocation chômage II peut être plus attractive financièrement que des emplois à faible rémunération, notamment pour des familles nombreuses.

Beaucoup de critiques dénoncent le fait que les réformes Hartz aient renforcé les peurs existentielles liées aux risques de chômage ; la perte d’un emploi entraînant dès lors une relégation sociale rapide.

Un point critique concerne le lien entre les réformes Hartz et la pauvreté en Allemagne, y compris pour des personnes ayant des emplois (intérimaires). La figure 3 illustre l’évolution du taux de pauvreté élevé en comparaison avec l’évolution en France.

Une réponse possible à cette critique consiste à soulever le fait que le secteur des emplois à faible rémunération se soit agrandi surtout dans les années 1990 suite à la réunification, donc bien avant les réformes Hartz, comme l’a soutenu par exemple Joachim Möller, le directeur de l’Institut de recherches sur le marché de travail et les métiers (Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung)[22].

figure 3

Figure 3 Evolution du taux de chômage et du taux de pauvreté (60 % du revenu médian) en France et en Allemagne au cours de la période 2005-2011[23].

La croissance du taux de pauvreté des enfants fait régulièrement débat. Selon une étude de la fondation Bertelsmann, ce taux a atteint 14,7 % en 2015 [24]. Cette évolution, en partie liée à la baisse des prestations chômage, risquerait de renforcer les inégalités économiques à long terme et poserait des questions quant à l’égalité des opportunités.

Quant à l’application des réformes, les sanctions financières contre les chômeurs ne respectant pas leurs obligations en termes de recherche active d’un emploi ont été qualifiés d’inconstitutionnelles, car elles soumettent la garantie d’un revenu minimum existentiel à des critères de bon comportement et non pas de besoin.

De nombreux juristes critiquent l’organisation des Job-Center, dont les décisions donneraient lieu à de nombreux contentieux (p. ex. 143.000 plaintes en 2009, avec un taux de réussite de 48,9 %[25]). De fait, ce sont les juges des tribunaux sociaux qui ont, à travers leurs décisions, clarifié de nombreuses questions que posaient l’application des réformes Hartz.

Une autre critique porte sur les personnes proches de la retraite qui perdent leur emploi. Tandis que la réinsertion des jeunes dans le marché de travail aurait été améliorée par les réformes, le fait que l’allocation chômage II soit indépendante du salaire antérieur crée un risque d’appauvrissement accru pour des personnes âgées qui souvent ne trouvent plus de nouvel emploi, alors qu’ils ont pu payer des cotisations pendant plusieurs décennies.

  1. Une réforme des réformes Hartz ? Les positions actuelles des partis politiques allemands[26]

Dans la mesure où les réformes Hartz continuent de polariser l’opinion publique, les partis politiques allemands se positionnent par rapport à ces réformes. En effet, on peut constater une réapparition du « débat Hartz », notamment en raison d’un jugement de la cour constitutionnelle prochainement attendu sur la légalité de sanctions (réductions des allocations) pour les chômeurs qui refusent d’accepter des offres d’emploi ou de remplir les obligations inscrites dans les contrats de réinsertion qu’ils ont signés avec les Jobcenters. Déjà en 2010, une décision de la cour constitutionnelle avait déclaré les dispositifs crées par les lois Hartz comme anticonstitutionnels, dans la mesure où les allocations existantes ne permettaient pas, selon les juges, de vivre dans la dignité.

La CDU/CSU est la seule, parmi les partis au Bundestag, qui ne revendique pas de tournant dans les politiques du marché de travail, proposant comme seul changement de rendre l’exercice d’activités supplémentaires pour les allocataires plus attractif.

Les sociaux-démocrates, ayant subi une perte partielle de leur électorat suite aux réformes sous Gerhard Schröder, souhaitent réformer les lois Hartz sans pour autant revenir au modèle antérieur. Andrea Nahles, la chef du SPD, revendique une nouvelle « allocation citoyenne » (Bürgergeld) prenant davantage en compte les années de cotisation dans l’assurance chômage et prolongeant la durée durant laquelle une personne ayant perdu son emploi pourra toucher l’allocation chômage.

Les Libéraux (FDP) revendiquent eux aussi une « allocation citoyenne » (Bürgergeld), mais ils y entendent une allocation unique qui remplacerait les diverses des mesures de soutien complémentaires (aide au logement, allocation parentale, aide sociale, etc.) afin de réduire le coût bureaucratique de ces mesures.

Rudolf Habeck, le chef des Verts, propose une protection de base avec des allocations chômage plus élevées et sans les sanctions appliquées actuellement en cas de chômeurs jugés insuffisamment actifs dans la recherche d’emplois. De plus, les Verts demandent un assouplissement des seuils de patrimoine empêchant un chômeur de bénéficier de l’allocation chômage II.

Le Parti de Gauche (Die Linke) demande une augmentation sensible des taux réguliers et la suppression des sanctions par lesquelles les Job-Centers peuvent exercer des pressions sur les chômeurs ne satisfaisant pas leurs obligations en termes de recherche active d’un emploi.

L’AFD revendique un plus grand écart entre les revenus des allocataires et celles des travailleurs à faible rémunération. Il propose une baisse graduelle des allocations avec l’augmentation des revenus.

  1. Les réformes Hartz – un modèle pour la France ?

« L’Allemagne n’est pas un modèle. On ne peut transposer son expérience sans tenir compte des spécificités sociales et culturelles de chaque pays de l’Union européenne… Les Français savent pertinemment que de grandes réformes ont été menées ailleurs en Europe et que le modèle social de leur pays n’est plus viable financièrement en l’état.  J’ai l’impression qu’un consensus est en train d’émerger dans votre pays, et c’est la condition sine qua non pour parvenir à des réformes. »

-Peter Hartz[27]

Les réformes Hartz sont souvent citées par ceux qui souhaitent réformer les politiques du marché de travail en France.

D’un côté, il est évident qu’il ne suffit pas de simplement transposer les politiques publiques d’un pays à l’autre, car celles-ci doivent être adaptées aux problèmes spécifiques qu’elles sont censées résoudre et aux caractéristiques des systèmes qu’elles devraient réformer.  A ce titre, il faut se poser, par exemple, la question de savoir si une promotion des CDD et des contrats intérimaires ne passe pas à côté du véritable problème qu’est une régulation excessive du marché de travail et la dualisation avec des CDI privilégiés et des CDD précaires qui s’ensuit.

De l’autre côté, on peut constater que la France connait des défis comparables à ceux de l’Allemagne du début des années 2000, avec un taux de chômage élevé, un déficit budgétaire conséquent et une croissance faible. Dans cette perspective, nous pouvons repérer certains éléments de réforme qui pourraient alimenter les débats sur des réformes économiques en France[28].

Afin de réduire le taux de chômage, la recette des réformes Hartz, à savoir une réduction graduelle des prestations au terme d’un an de bénéfice, paraît comme un instrument efficace.

De plus, un élément parfois oublié des réformes de l’agenda 2010, à savoir l’assouplissement des règles encadrant les licenciements, a été un des éléments clés qui ont rendu le marché de travail allemand plus flexible et plus efficace. Face à la dualisation du marché de travail en France, une telle mesure pourrait être bénéfique à la fois pour les entreprises et pour les employés qui, aujourd’hui, hésitent à quitter un poste en CDI pour trouver un emploi plus adapté à leurs capacités et à leurs intérêts, par peur de perdre les « assurances » liées à un contrat de travail à durée indéterminée.

L’assouplissement des critères d’une « offre raisonnable d’emploi », accompagné de sanctions en cas de rejets non-justifiés, crée des incitations plus fortes à reprendre un travail. Cependant, la polarisation du débat actuel en Allemagne sur les sanctions témoigne des difficultés d’un dispositif qui peut faire tomber les prestations en-dessous d’une protection minimale. Ce risque doit être pris en compte.

La réorganisation des organismes en charge du traitement des dossiers pour les différentes prestations destinées aux chômeurs a connu un succès réel en Allemagne, avec une concentration des responsabilités dans des centres locaux (les Job-Center) qui assurent un véritable accompagnement personnel des chômeurs favorisant leur insertion dans le marché de travail. En France, le système administratif à plusieurs échelles avec le partage de responsabilités parfois complexe entre l’Etat central et les collectivités territoriales complique la coordination et l’évaluation systématique des mesures d’incitation à la reprise d’un emploi ou d’accompagnement plus personnalisé.

Le succès de l’économie allemande, ces dernières années, s’explique en partie par la modération salariale et la baisse du coût de travail depuis le début des années 2000. La flexibilité dans les négociations salariales et l’absence d’un salaire minimum élevé (un équivalent du SMIC ayant été introduit en Allemagne en 2015) semblent être une des causes de cette performance, dont la France pourrait s’inspirer. Face aux inégalités, d’autres types de redistribution des richesses peuvent être privilégiées afin de ne pas augmenter davantage le coût du travail.

[1] Chagny, O. (2005). Les réformes du marché du travail en Allemagne. La Revue de l’Ires 48(2), 3-41.

[2] https://www.lemonde.fr/economie/article/2018/05/12/selon-l-ocde-la-part-des-travailleurs-pauvres-est-deux-fois-plus-elevee-en-france-qu-en-allemagne_5297878_3234.html

[3] Chagny, O. (2008). Retour sur les réformes du marché du travail en Allemagne. La Revue de l’Ires 58(3), 65-110, p.68.

[4] Pour ce qui suit, voir Veil M. (2005). Les lois Hartz, plus qu’une réforme du marché du travail ? Chronique internationale de l’IRES 92, 5-19.

[5] Veil M. (2005). Les lois Hartz, plus qu’une réforme du marché du travail ? Chronique internationale de l’IRES 92, 5-19.

[6] Gaskarth, G. (2014). The Hartz Reforms and their lessons for the UK. Centre for Policy Studies, https://www.cps.org.uk/files/reports/original/141024133732-TheHartzReforms.pdf, p.6.

[7] Chagny, O. (2005). Les réformes du marché du travail en Allemagne. La Revue de l’Ires 48(2), 3-41, p.14.

[8] http://www.ofce.sciences-po.fr/blog/le-chomage-augmente-en-france-la-pauvrete-en-allemagne/

[9] Chagny, O. (2005). Les réformes du marché du travail en Allemagne. La Revue de l’Ires 48(2), 3-41, p.7.

[10] Bundesagentur für Arbeit (2015), Amtliche Nachrichten der Bundesagentur für Arbeit 63(2).

[11] Chagny, O. (2005). Les réformes du marché du travail en Allemagne. La Revue de l’Ires 48(2), 3-41, p.9.

[12] https://blog.minijob-zentrale.de/2018/10/16/so-viel-verdienen-minijobber-in-deutschland/#more-5383

[13] https://www.lesechos.fr/02/02/2015/LesEchos/21868-053-ECH_hartz-iv–la-clef-controversee-du-miracle-allemand.htm

[14] http://www.bpb.de/apuz/250663/agenda-2010-und-arbeitsmarkt-eine-bilanz?p=all

[15] Chagny, O. (2008). Retour sur les réformes du marché du travail en Allemagne. La Revue de l’Ires 58(3), 65-110.

[16] https://statistik.arbeitsagentur.de/Statischer-Content/Arbeitsmarktberichte/Personengruppen/generische-Publikationen/Langzeitarbeitslosigkeit.pdf

[17] https://www.destatis.de/DE/Publikationen/StatistischesJahrbuch/Arbeitsmarkt.pdf?__blob=publicationFile

[18] https://www.lesechos.fr/02/02/2015/LesEchos/21868-053-ECH_hartz-iv–la-clef-controversee-du-miracle-allemand.htm

[19] https://www.diw.de/deutsch/pressemitteilungen/77216.html

[20] https://www.lemonde.fr/economie/article/2018/05/12/selon-l-ocde-la-part-des-travailleurs-pauvres-est-deux-fois-plus-elevee-en-france-qu-en-allemagne_5297878_3234.html

[21] Dustmann, C., Fitzenberger, B., Schönberg, U., & Spitz-Oener, A. (2014). From sick man of Europe to economic superstar : Germany’s resurgent economy. Journal of Economic Perspectives, 28(1), 167-88.

[22] https://www.zeit.de/2015/01/hartz-iv-bilanz-gesetz-nutzen

[23] http://www.ofce.sciences-po.fr/blog/le-chomage-augmente-en-france-la-pauvrete-en-allemagne/

[24] https://www.bertelsmann-stiftung.de/de/themen/aktuelle-meldungen/2016/september/kinderarmut-in-deutschland-waechst-weiter-mit-folgen-fuers-ganze-leben/

[25] http://www.sueddeutsche.de/wirtschaft/verwaltung-von-hartz-iv-jeder-dritte-widerspruch-erfolgreich-1.52499

[26] https://www.tagesspiegel.de/politik/debatte-um-hartz-iv-auf-dem-pruefstand/23888668.html

[27] https://www.lepoint.fr/economie/interview-peter-hartz-le-miracle-allemand-c-est-lui-page-1-28-01-2014-1785144_28.php#xtatc=INT-500

[28] http://www.ifrap.org/emploi-et-politiques-sociales/reforme-du-marche-du-travail-le-succes-des-lois-hartz