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Lors d’une audition, organisée par les Hussards le mardi 9 avril 2019, M. Ecalle, énarque, maître à la Ière chambre de la Cour des comptes en situation de disponibilité depuis 2016, et Président de l’association FIPECO, a dressé le bilan de la situation et de l’évolution des dépenses publiques en France, en la comparant, notamment, à la zone Euro et à l’Allemagne.

François Ecalle a commencé son intervention en rappelant la situation tendue des finances publiques en France : un taux de dépenses publiques (exprimé en points de PIB) le plus élevé parmi les pays de l’OCDE, ainsi que des prélèvements obligatoires eux-aussi les plus élevés parmi les pays membres de l’OCDE. De plus, la dette continue de frôler la frontière symbolique de 100 % du PIB.

D’un point de vue économique, il est impossible de dire quel sont les taux maximaux de dépenses publiques et de prélèvements obligatoires, au-delà desquels ceux-ci entraînent une baisse des recettes publiques en raison de l’impact négatif sur l’activité économique.

Toutefois, le fait d’avoir des niveaux de dépenses publiques et de prélèvements obligatoires beaucoup plus élevés que les partenaires européens, représente un risque, dans la mesure où cela nuit à l’attractivité économique du territoire, à la compétitivité des entreprises. En outre, un taux trop excessif des prélèvements obligatoires nuit au consentement à l’impôt, comme le montre la situation politique actuelle.

Des interrogations semblables se posent quant au niveau de la dette, dont le montant maximal soutenable dépend de nombreux facteurs complexes, dont la confiance des marchés internationaux dans la stabilité des finances publiques, ou la question de savoir qui détient cette dette.

Ainsi, le Japon connaît une stabilité économique malgré un taux de dette qui s’élève à plus de 200 points de PIB, tandis que l’Espagne a connu des grandes difficultés lors de la crise financière de 2009 malgré un taux d’endettement beaucoup plus faible que celui de la France, aujourd’hui. En revanche, il était certain qu’un niveau de dette important rend un pays plus vulnérable en cas d’une prochaine crise financière, dont personne ne peut dire avec certitude quand et dans quels domaines elle se produira.

Dans le cas de la France, l’endettement est un problème en raison de nos engagements au niveau européen. Le fait que la BCE ait acheté d’importantes quantités de dette des pays en crise, bien que ce soit un financement indirect, risque d’aliéner les électeurs allemands ou de les rendre « sensible » à des discours anti-européens, ce qui pourrait renforcer le populisme et représente donc un risque politique et économique majeur. Lors de la crise de la zone euro en 2012, le spread des taux d’intérêts français et allemands avait d’ailleurs atteint un niveau record de 100 %, indiquant que la confiance des marchés financiers dans la solidarité monétaire des pays européens pouvait être remise en cause par des crises financières.

Répondant aux questions du public, M. Ecalle a précisé qu’environ un tiers de la dette publique française appartient à des personnes résidant en France, un tiers à des personnes résidant en Europe et un tiers à des personnes résidant en dehors de l’Europe, ce dernier chiffre étant plutôt élevé par rapport aux autres pays européens. Alors que cela peut être interprété comme signe de la confiance des investisseurs dans les finances publiques françaises, cela entraîne aussi des risques, dans la mesure où les investisseurs étrangers ont souvent un comportement plus volatil.

Analysant l’évolution de la dépense publique, M. Ecalle a constaté qu’il avait eu des efforts politiques pour en freiner l’augmentation. Le taux de croissance est passé d’environ 2-3 % par an au début des années 2000 à environ 1 % à partir des années 2010. Néanmoins, ce ralentissement du taux de croissance des dépenses publiques a été compensé par un ralentissement du taux de croissance économique pendant la même période. Par ailleurs, il a constaté que les partenaires européens de la France, notamment l’Allemagne, étaient allés beaucoup plus loin dans la baisse des dépenses publiques durant la même période.

Quant à la répartition de la dette, environ 80 % relèvent de l’État, contre environ 10 % pour les collectivités territoriales et la sécurité sociale. Cependant, il faut être prudent lors de comparaisons de différentes répartitions des dépenses publiques entre les différentes catégories d’administrations (Administration publique centrale, Administrations publiques locales, Administrations de sécurité sociale), car, par exemple, un taux de dépenses publiques plus élevé relevant des collectivités locales dans certains pays n’implique pas automatiquement que ces collectivités décident de leurs dépenses indépendamment de l’Etat central. C’est notamment le cas en Allemagne, où les dépenses publiques locales représentent environ 50 % des dépenses publiques, bien que l’Etat fédéral décide, en réalité, de leur répartition entre les Länder et décide de leur confier cette dépense.

Par la suite, M. Ecalle a présenté la répartition des dépenses publiques en France et dans la zone euro (taux moyen) par nature de dépense en points de PIB. Premièrement, il a constaté que les prestations sociales représentent le poste le plus important et que celui est beaucoup plus élevé en France que dans la moyenne des pays de la zone euro. Cet écart est dû, en premier lieu, au poids des retraites.

Les rémunérations représentent le deuxième poste. Celui-ci est nettement plus important en France. Cet écart s’explique, partiellement, par le fait que certains pays, notamment l’Allemagne, ne comptent pas les hôpitaux publics comme services publics, raison pour laquelle le taux des achats de biens et de services est plus élevé dans la moyenne de la zone euro qu’en France.

Les investissements sont également plus élevés en France que dans la zone euro. M. Ecalle a cité un rapport de l’OCDE, publié le 9 avril (Étude économique de la France), selon lequel les investissements se situent à un niveau élevé, mais doivent être mieux ciblés. Il n’y a donc pas de problème quantitatif, mais davantage un problème qualitatif en matière d’investissements.

Le taux des subventions est plus élevé en France, ce poste comportant un ensemble très divers d’interventions dans l’économie, notamment le CICE, mais aussi le crédit d’impôt recherche et d’autres types d’aides aux entreprises et aux ménages.

Enfin, la charge des intérêts de la dette est inférieure à la moyenne de la zone euro, malgré un taux d’endettement supérieur à la moyenne. La France bénéficie d’un taux d’intérêt plus favorable que la moyenne des pays de la zone euro.

La France dépense donc plus que ses voisins dans quasiment tous les domaines, indiquant qu’il y a des problèmes structurels et qu’une réforme des dépenses publiques doit passer par des analyses approfondies de chacune de ces dépenses.

Ayant analysé les dépenses, reparties par nature, M. Ecalle a ensuite présenté les dépenses publiques (toujours pour l’année 2017) reparties par ménage.

 Ainsi, les dépenses par ménage étaient d’un montant global annuel de 45.000€, dont 11.700€ pour financer les retraites, 8.700€ pour l’assurance maladie, 4.700€ pour le soutien de l’activité économique, 4.300€ pour l’enseignement, 3.200€ pour les frais généraux des administrations, 1.900€ pour les aides aux familles, 1.600€ pour les indemnités de chômage, et 1.400€ pour la défense nationale. Dans le contexte de la crise des gilets jaunes, M. Ecalle a également précisé que le coût annuel, par ménage, des assemblées et de la Présidence revenait à environ 35€, soit un montant négligeable face au montant global des dépenses publiques.

Cette présentation des données démontre, en premier lieu, l’importance d’une réforme du système de retraites pour baisser les dépenses publiques. Par ailleurs, cette présentation permet d’illustrer, de manière pédagogique, où vont les impôts et les cotisations des contribuables.

Le dernier tableau présenté par M. Ecalle était une comparaison des dépenses publiques, reparties par fonction en % du PIB de 2016, en France et dans la zone euro :

Les dépenses publiques par fonction en % du PIB en 2016
FranceZone euro
Protection sociale

Dont : retraites et dépendance

Santé et invalidité

Famille

Chômage

Exclusion sociale

Autres

31,5

15,0

10,9

2,4

2,0

1,1

0,2

26,7

12,5

9,8

1,7

1,6

0,7

0,3

Logements et équipements collectifs2,11,0
Enseignement5,44,6
Loisirs, culture et culte1,21,1
Protection de l’environnement0,90,8
Affaires économique5,64,2
Services généraux4,04,0
Intérêts de la dette2,12,3
Ordre et sécurité publics1,61,7
Défense1,81,2
Total des dépenses publiques56,447,6

Si ce tableau témoigne du fait que la répartition entre les différentes politiques publiques en France est semblable à celles des autres pays de la zone euro, à l’exception de dépenses légèrement plus faibles pour les politiques du maintien d’ordre et de de sécurité publique et de dépenses beaucoup plus élevées pour les politiques de logement et des équipements collectifs, il montre surtout que les dépenses publiques en France sont systématiquement plus élevées que celles de ses voisins.

Dans le cas des dépenses pour les retraites, où l’on constate 2,5 points de PIB au-dessus de la moyenne de la zone euro, il faut tenir compte du caractère obligatoire et monopolistique des régimes complémentaires en répartition, ARRCO et AGIRC pour les salariés du secteur privé, qui sont classés parmi les administrations publiques, contrairement à d’autres pays, où les régimes complémentaires sont souvent des fonds de pension faisant l’objet d’un choix, au niveau de la branche ou de l’entreprise, et où ils sont, pour cette raison, classés en dehors du champ des administrations publiques. Cette particularité explique environ un tiers de l’écart, tandis que les deux tiers s’expliquent par le nombre élevé de retraités en France, d’une part, en raison d’un âge de retraite moins élevé que, par exemple, en Allemagne, et d’autre part, en raison d’une bonne espérance de vie. En effet, la France était le seul pays de l’OCDE où le niveau de vie des retraités était supérieur à celui des actifs.

La baisse des dépenses publiques, « mère de toutes les réformes », doit donc inévitablement porter sur les retraites. Plusieurs outils sont envisageables, dont le recul de l’âge minimum de retraite ou encore l’augmentation du nombre de trimestres nécessaires pour toucher le taux plein de retraite.  M. Ecalle a insisté sur le fait qu’une telle mesure n’allait pas avoir d’impact négatif sur le taux de chômage à moyen et long terme. Le double bienfait d’une telle réforme consiste à réduire le nombre de personnes touchant une retraite et à augmenter le nombre d’actifs cotisants. Ainsi, il a estimé que le recul de l’âge minimum de retraite d’un an allait avoir pour résultat des économies d’environ 5Md€, auxquels s’ajoutaient environ 5Md€ de cotisations en année pleine et une fois le passage complet effectué.

Se prononçant favorablement sur la réforme prévue par le Gouvernement actuel, M. Ecalle a estimé que l’introduction d’un régime universel unique, certes souhaitable, ne peut se faire que sur le très long terme, dans la mesure où il est peu probable que le Gouvernement touche les droits acquis par les actifs, aujourd’hui, et que le régime universel ne s’appliquerait donc qu’aux nouveaux entrants sur marché de travail.

Le régime d’assurance maladie, régime dont le financement excessivement complexe et opaque constitue une véritable « usine à gaz », représente un autre chantier de réforme. M. Ecalle a constaté que ce régime, pensé selon le modèle bismarckien lors de sa création, s’est progressivement transformé en un système beveridgien, en grande partie financé par les impôts (notamment la CSG).

Par la suite, M. Ecalle a soumis différentes pistes pour freiner l’augmentation du poste des rémunérations. Il a constaté que la baisse des salaires des fonctionnaires, notamment par le gel du point d’indice, avait atteint ses limites et qu’elle entraîne, dès lors, des effets pervers sur les pratiques d’embauche. Néanmoins, il existe certains salaires et primes excessifs, par exemple les sursalaires versés outre-mer parfois peu adaptés aux niveaux de prix.

Une piste pour réaliser des économies reste la réduction des effectifs. La stratégie la plus simple consiste à ne pas remplacer des titulaires partant en retraite. Or, souvent les non-replacements entraînent des déséquilibres territoriaux, les agents publics étant souvent très peu mobiles. Par ailleurs, la question d’un déploiement plus flexible et d’une plus grande mobilité des agents est sans doute une des raisons pour laquelle le Gouvernement actuel favorise les embauches en CDD.

Une troisième piste consiste à augmenter la durée de travail des fonctionnaires. Cependant, cette solution, bien que raisonnable, ne peut avoir qu’un faible impact direct sur le niveau des dépenses publiques, qui risque plutôt de s’accroître à court terme à la suite d’une augmentation de la durée de travail.

Répondant à la question de savoir si le statut de la fonction publique n’était pas un des principaux obstacles à la baisse des dépenses publiques, M. Ecalle a affirmé le caractère problématique des doublons et de la superposition de strates administratives, compte tenu de la difficulté de redéployer des titulaires ou d’en réduire le nombre. En outre, la discussion avec le public portait sur les coûts des nombreuses agences publiques, dont l’utilité est malheureusement trop rarement évaluée sérieusement. En effet, le modèle consistant à conjuguer une petite administration centrale à des agences indépendantes, appliqué avec succès par exemple au Canada au en Suède, n’a pas été mis en œuvre de manière cohérente en France.

 Vers la fin de son intervention, la discussion avec le public a porté sur le rôle de la Cour des Comptes dans le combat pour une baisse des dépenses publiques et notamment dans l’évaluation de la mise en œuvre des politiques publiques. Face à la critique d’un trop faible impact des rapports de la Cour des comptes, M. Ecalle a précisé qu’il s’agissait d’une institution purement technocratique, sans légitimité démocratique conféré par le vote, et qu’elle ne pouvait donc pas prendre des décisions contraignantes. De plus, l’expérience montre qu’environ trois quarts des recommandations faites par la Cour des comptes sont appliquées de manière plus ou moins stricte selon M. Ecalle. Il a, par ailleurs, jugé problématique de confier des missions de contrôle ex ante et ex post à la même institution.

Enfin, M. Ecalle a discuté des enjeux d’une réforme de la politique de logement, qui, bien qu’elle ne représente pas un poste aussi important que les prestations sociales ou les rémunérations des fonctionnaires, est toutefois, plus que deux fois plus couteuse par rapport aux autres pays de la zone euro, sans que les Français soient pour autant mieux logés que leurs voisins. L’inefficacité de la politique de logement française résulte d’une politique subventionnant la demande (par les APL et les aides à la pierre), alors que le problème du logement dans certaines zones, notamment urbaines, est un problème de l’offre. En raison d’un manque de terrains pour bâtir, de normes trop restrictives et de certains choix fiscaux, l’offre est trop restreinte, et les aides aux logeurs n’ont d’autres conséquences qu’une augmentation des loyers.

Or, si de nombreuses réformes des dernières décennies n’ont pas réussi à résoudre ce problème, c’est aussi dû au fait qu’une politique plus accommodante de l’offre ne fonctionnerait qu’à long terme et pourrait même entraîner une hausse des prix du logement à court terme.

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Retrouvez le support de la conférence hussards de François Ecalle.