Le projet de privatisation d’Aéroports de Paris (ADP), envisagé par le gouvernement dans le cadre du projet de loi dit Pacte (plan d’action pour la croissance et la transformation des entreprises), suscite de nombreuses controverses et alimente le débat public.

Nous avons souhaité, dans cette courte note, tordre le coup à différentes contre-vérités qui circulent et essayé d’exposer des arguments sérieux (et avec lesquels on peut ne pas être d’accord) pour avoir un débat apaisé sur ce sujet.

Il faut surtout retenir des polémiques en cours que la France et de nombreux dirigeants (politiques et médiatiques principalement) n’envisagent que trop rarement d’aborder ce débat à l’aune de la principale question qui devrait, selon nous, structurer le débat public : « est-ce le rôle de l’Etat de conduire telle politique ? ».

Mais revenons tout d’abord sur certains arguments entendus dans le cadre du débat sur la privatisation d’Aéroports de Paris pour voir s’ils sont vérifiés et s’ils ne faussent pas la perception des enjeux.

1/ « Même les Etats-Unis n’ont pas privatisé leurs aéroports ! »

On entend souvent dans le débat public, cette affirmation qui est d’ailleurs, vraie. Paul-Adrien Hyppolite, économiste, a ainsi répondu, dans Le Monde, à cette remarque :

« En mentionnant le cas des Etats-Unis et de l’Allemagne, les auteurs[1] laissent également entendre qu’un désengagement de la puissance publique du capital d’aéroports de l’envergure de Charles-de-Gaulle et d’Orly serait une anomalie. C’est oublier bien vite l’exemple de l’Angleterre et de l’Australie, qui ont privatisé avec succès tous leurs aéroports internationaux, et les nombreux aéroports de capitales européennes (Bruxelles, Copenhague, Lisbonne, Rome, Vienne) qui sont aujourd’hui majoritairement détenus par des actionnaires privés sans que cela nuise à la qualité du service. »

Dans une note de juin 2018, SIA Partners indiquait :

« A la suite des compagnies aériennes, les années 1990 voient débuter la première vague de privatisations de sociétés aéroportuaires (Vienne 1992, Copenhague 1994, Rome 1997, Auckland 1998, …). Cette industrie jusque-là très majoritairement dominée par la gestion et l’actionnariat public se tourne alors progressivement vers le secteur privé. La privatisation peut prendre diverses formes (ouverture de capital, concession, délégation de service public, …), et les aéroports qui étaient auparavant essentiellement perçus comme des infrastructures de service public deviennent de véritables entreprises commerciales tournées vers la performance opérationnelle et financière. (…)

Dans son dernier rapport annuel sur l’actionnariat des aéroports européens, l’Airport Council International (ACI) indique que 40 % des aéroports du continent étaient en 2016 totalement ou partiellement privatisés. Ces privatisations ont concerné en priorité les grands aéroports européens, de sorte que 3 passagers sur 4 voyageant aujourd’hui en Europe passent par un aéroport privatisé. »

Ainsi, la situation en Europe est donc clairement engagée dans la voie de la privatisation des infrastructures aéroportuaires et le mouvement semble se généraliser. Les privatisations partielles ou totales ont commencé dès les années 1970.

2 / « Le cas de l’’aéroport de Toulouse montre que privatiser est un échec ! »

Comme cela se constate en Europe, la France a entamé un processus de privatisation d’aéroports. Entre 2014 et 2016, trois aéroports ont été privatisés (Toulouse, Nice et Lyon). L’exemple de Toulouse est le seul qui est avancé dans le débat public, car il a effectivement connu des rebondissements négatifs. Mais plus personne ne remet en cause la privatisation des aéroports de Nice et Lyon.

A cet égard, il est intéressant de se reporter à ce que disait la Cour des comptes, en octobre 2018, qui établissait un rapport sur ces trois privatisations. Certes, la Cour invitait à ne pas réitérer les erreurs ayant conduit à l’échec de la privatisation de l’aéroport de Toulouse, par la vente à un groupe chinois, mais voici ce qu’on pouvait lire en conclusion du rapport de la Cour des comptes :

« Conduites dans un contexte économique favorable et marquées par une intensité concurrentielle forte, les cessions ont conduit à des niveaux de prix élevés, dépassant les anticipations de l’État vendeur. Une visibilité accrue sur le cadre de régulation futur des actifs cédés paraît souhaitable afin de limiter les incertitudes susceptibles de diminuer le potentiel de valorisation proposé par les candidats.

À ce jour, l’arrivée d’actionnaires privés ne s’est pas accompagnée d’inflexions majeures en matière de gestion et d’orientations stratégiques des aéroports concernés, même si les efforts de rationalisation des charges et d’optimisation des résultats ont été accentués.

Les procédures suivies, globalement en ligne avec les standards internationaux pour de telles opérations, doivent néanmoins être renforcées dans plusieurs domaines. La prise en compte de la dimension industrielle, environnementale et sociale doit être encore renforcée dans l’analyse des offres. Les conseils de l’État doivent être mieux encadrés afin de prévenir les risques de conflits d’intérêt. L’articulation des cessions avec la procédure d’autorisation des investissements étrangers en France doit enfin être repensée afin de garantir sa pleine efficacité.

La nature de l’actionnariat des sociétés aéroportuaires ne modifie pas le cadre de régulation auquel elles sont soumises. L’État est garant des conditions d’un développement équilibré du trafic aérien et traduit ses prescriptions dans le contrat de concession et le cadre de régulation, qui fixent les conditions d’exploitation des aéroports, qu’ils soient privés ou publics. Toutefois, postérieurement à une privatisation, il est souhaitable que la DGAC conserve un haut niveau d’information sur les décisions de gestion susceptibles d’affecter la qualité du service public aéronautique. Le suivi des engagements pris par les candidats doit également être renforcé dans l’analyse des offres, et la coordination entre actionnaires locaux améliorée afin de maintenir leur capacité d’influence sur les orientations des sociétés aéroportuaires et leur gouvernance ».

Si l’on résume, la privatisation des aéroports se traduit selon la Cour des Comptes par :

  • de meilleures rentrées financières que prévues pour l’Etat ;
  • une meilleure gestion financière des structures ;
  • le maintien des régulations auxquelles sont soumises les sociétés aéroportuaires privatisées.

Il faut ajouter que cela permet à de grandes entreprises françaises, comme Vinci par exemple, de conforter leur rôle leader en Europe et dans le monde dans la gestion d’infrastructures aéroportuaires.

Beaucoup de voix ont déploré le refus de la Commission européenne, conformément à ses obligations, d’accepter la fusion entre Siemens et Alstom. Ainsi, la possibilité de voir émerger un champion privé européen du ferroviaire, qui aurait été en quasi-situation de monopole, a été stoppée. Or ce sont les mêmes voix, ou presque, qui refusent la privatisation d’ADP (et donc l’émergence d’un grand groupe industriel) au nom du risque d’un monopole privé. Comprenne qui voudra.

3/ « C’est une remise en cause d’un service public ! »

L’argument de la qualité du « service public » par rapport aux supposées insuffisances du secteur privé est, là encore, un incontournable du débat public français, sans qu’on puisse réellement y trouver une réelle crédibilité ou assise théorique ou pratique totalement vérifiée. Mais puisqu’il faut néanmoins chercher à y répondre, on peut à nouveau se référer à la tribune de l’économiste Paul-Adrien Hyppolite, dans le journal Le Monde :

« le classement Skytrax, qui repose sur une vaste enquête auprès des passagers et fait autorité dans le monde de la gestion aéroportuaire, montre que tous ces aéroports privés obtiennent de meilleurs scores qu’Orly. On pourrait aussi s’étonner que Roissy-Charles-de-Gaulle ne figure même pas dans le top 10 européen, alors que Londres-Heathrow, privatisé depuis 1986, y occupe la deuxième place (avec notamment le terminal le plus apprécié du monde selon la même enquête).

De plus, comme en témoignent la troisième piste en construction à Londres-Heathrow et les fréquents records mondiaux de mouvements d’avions journaliers établis par Londres-Gatwick, l’actionnariat privé ne nuit ni à la poursuite de programmes d’investissement ni au maintien de l’excellence opérationnelle. Inutile de rappeler qu’il ne fait courir aucun risque à la sécurité nationale dans la mesure où les activités de contrôle aérien, de douane et de contrôle des migrations relèvent dans tous les cas d’une gestion publique. ».

Il est donc pour le moins possible de dire que les privatisations ne semblent pas synonymes de réduction de la qualité du service rendue aux usagers. Pour le moins…

Bruno Trévidic, journaliste aux Echos ajoute, en août 2018, des précisions intéressantes quant aux raisons des privatisations

 « Face à cette situation (engorgement des aéroports et accroissement des retards), les gouvernements européens désargentés ont massivement fait appel aux capitaux privés, via des privatisations partielles ou totales »

Il ajoute cette remarque éclairante :

« Selon l’ACI (association des gestionnaires d’aéroports), les aéroports privatisés ont effectivement investi 12 % de plus que leurs homologues du public, ces cinq dernières années. ».

Ainsi donc, bien loin de certains poncifs des débats publics, les investissements n’ont pas été sacrifiés au sein des plateformes aéroportuaires privatisées mais ont été plus importants que ceux de leurs homologues du public, toutes choses égales par ailleurs.

4/ « C’est une mauvaise opération financière. On prive l’Etat d’une rente et c’est une entreprise rentable ! »

Rappelons que l’Etat n’a pas connu un budget à l’équilibre depuis 1974 et que les déficits et la dette ne cessent de croître pour frôler les 100 % du PIB pour le dernier indicateur. Les différentes projections évaluent la cession des 50 % restant d’ADP pour un montant avoisinant les 9 à 10 Mds d’€. Chacun tirera la conclusion qu’il veut de ces chiffres mais faisons quelques autres remarques :

  1. C’est en 2006 qu’ADP a ouvert son capital sous un gouvernement de droite.
  2. Cette ouverture partielle du capital s’est poursuivie sous François Hollande, dans un gouvernement de gauche. Ce même gouvernement qui a privatisé les aéroports de Toulouse, Lyon et Nice.
  3. Le rapport de la Cour des comptes indique que les précédentes privatisations d’aéroport ont généré plus de rentrées financières que prévues.
  4. Instruit par les insuffisances et les erreurs commises par la privatisation des concessions autoroutières des garde-fous ont été mis en place, notamment à travers un régulateur indépendant qui contrôle l’évolution des redevances aéroportuaires et le niveau des investissements, pour éviter que le prix des « péages » dans les aéroports ne connaisse une trop rapide croissance.

Mais ces quelques remarques rapides ne doivent pas masquer la réflexion de fond à avoir dans ce débat. Est-il légitime, utile, essentiel que la gestion d’Aéroports de Paris reste du ressort de l’Etat ?

A l’heure de la concurrence entre les plateformes aéroportuaires en Europe, ne faut-il pas aider ADP et ses futurs actionnaires à se positionner en leader européen et mondial ?

Dès lors que la police aux frontières et les douanes, missions régaliens de contrôle aux frontières, restent assurées par l’Etat, on peut légitimement se demander, quitte à grossir le trait, s’il est réellement nécessaire que l’Etat gère les galeries marchandes des aéroports ?

On entre là dans la définition même de ce que doit être le périmètre d’action de l’Etat. Pour notre part, il ne nous semble pas que cela soit nécessaire, ni utile. Mais c’est effectivement un vrai et beau débat politique qui peut et doit avoir lieu sur ce que l’Etat peut ou ne peut pas faire, doit ou ne doit pas faire.

Le projet de privatisation d’Aéroports de Paris offre une occasion, rare dans le débat français, de revoir le périmètre d’action de l’Etat. Si on est incapable de définir le rôle de l’Etat, par exemple quant à l’activité rentable des galeries marchandes d’ADP, on ne réduira jamais son champ d’action. Si on ne réduit pas l’interventionnisme de l’Etat, on ne réduira jamais les dépenses publiques et in fine les prélèvements obligatoires. C’est cette unique question, du périmètre de l’action de l’Etat et de sa réduction, qui devrait structurer les débats actuels.

Quant à l’argument de la rentabilité de cette entreprise, s’il faut réellement maintenir ou transférer à la sphère publique, toutes les entreprises bénéficiaires, il n’y a plus lieu de parler d’économie de marché, ni même de marché d’ailleurs.

[1] M. Hyppolite répond à une tribune publiée dans Le Monde s’opposant à la privatisation

Références :

Le processus de privatisation des aéroports de Toulouse, Lyon et Nice, rapport de la Cour des Comptes, octobre 2018

Etude – Les modèles de privatisation des sociétés aéroportuaires, SIA-Partners 19/06/2018

Les aéroports privatisés gagnent du terrain dans le monde, Les Echos, 27/03/17

Les aéroports européens sont dépassés par la croissance du trafic aérien, Bruno Trévidic, Les Echos, 01/08/2018

Privatisations d’aéroports : la Cour des comptes appelle à ne pas reproduire « l’échec » de Toulouse, Pierre Zéau, Le Figaro, le 13/11/2018

Privatiser Aéroport de Paris ? Une erreur stratégique et un mauvais calcul financier, Le Figaro, Interview de Franck Dedieu, 12/03/2018

« La cession d’Aéroports de Paris constituerait une bonne affaire pour le contribuable », Le Monde, tribune de Paul-Adrien Hyppolite, 08/02/2019