Pour parler d’une loi de finances (LF), on dit souvent « le budget ». Ce vocable n’est pas un diminutif familier : il a été officiellement consacré il y a un siècle et demi par un décret du 5 mai 1862 qui le définit ainsi : « Acte par lequel sont prévues et autorisées les recettes et les dépenses annuelles de l’État ou des autres services que les lois assujettissent aux mêmes règles. »

Bref rappel historique

L’origine du mot « budget » est instructive. Suivant Wikipédia, il vient du gaulois « bouge », qui désignait une bourse, portée à la ceinture, dans laquelle étaient placées les pièces de monnaie correspondant aux dépenses prévisibles de la journée. Repris dans le français du bas moyen-âge, passé en Angleterre avec les Normands, il devint sous la forme « budget » le terme désignant le sac dans lequel le chancelier de l’échiquier – en quelque sorte, le ministre des finances, comme c’est encore le cas aujourd’hui – amenait les documents relatifs aux finances de la Couronne pour les présenter au Parlement. Autant dire qu’il s’inscrivait dans un contexte spécifique : la lutte séculaire entre le pouvoir royal et cette assemblée de notables. Le Roi et ses ministres voulaient exercer le pouvoir en levant l’impôt et en dépensant, tandis que le Parlement cherchait à limiter leur pouvoir, et à prendre part à leurs décisions, en exerçant ses prérogatives de nature budgétaire.

Une situation analogue existait en France lorsque, au XVIIIème siècle, le vocable devenu « budget » revint sur sa terre d’origine. Nos rois avaient été maintes fois freinés dans leurs élans par la transformation des usages parlementaires : les magistrats du Parlement de Paris, chargés non seulement de juger les affaires importantes, mais encore de donner leur avis sur les édits royaux, eurent envie de passer d’un rôle de simple conseil à un rôle plus décisif. Le roi pouvait certes venir lui-même, en utilisant la procédure dite « lit de justice », pour imposer sa volonté, conformément à la formule : « Quand le Prince arrive, les magistrats se taisent ». Mais cette manifestation d’absolutisme fut de moins en moins bien acceptée ; les Parlements prétendirent parler au nom du peuple, prendre sa défense, notamment pour empêcher qu’il ne soit écrasé d’impôts destinés à financer des guerres et des dépenses somptuaires. Ce que l’on appela « fronde parlementaire » fut un réel souci, excepté durant une partie du long règne de Louis XIV, qui avait solidement muselé le Parlement de Paris.

Le Parlement actuel, qui n’a plus rien d’une juridiction, a été nanti de pouvoirs considérables par les constitutions successives de la République française ; il se trouve cependant, vis-à-vis du Président de la République et du Gouvernement nommé par lui, dans une situation qui comporte certaines analogies avec celle de son homonyme de l’Ancien régime : l’exécutif a conservé le pouvoir de rédiger les projets de loi de finances (PLF), mais le Parlement doit les voter, et il le fait rarement sans y avoir apporté diverses modifications par le jeu des amendements.

Les lois de finances, particulièrement importantes pour l’exécutif puisqu’elles conditionnent les ressources dont il dispose pour agir, sont adossées aux articles 14 et 15 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 :

  • « Les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d’en suivre l’emploi, et d’en déterminer la quotité, l’assiette, le recouvrement et la durée. »
  • « La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration. »

Le dévoiement des dispositions figurant dans la Déclaration de 1789

Un tel droit de regard des représentants de la Nation sur les impôts et l’usage qui en est fait est fondamental en démocratie. Mais il ne s’agit plus d’un droit de regard respectant la séparation des pouvoirs exécutif et législatif dont Montesquieu a montré l’importance capitale : le Parlement doit voter une loi de finances, c’est-à-dire transformer en loi ce qui est fondamentalement un édit, un acte de gouvernement. Le législateur empiète ainsi sur le domaine réservé de l’exécutif. La confusion entre légiférer et gouverner s’installe au cœur même des institutions de la République.

La distinction que fait Hayek entre « règles de juste conduite » et « commandements » est précieuse pour comprendre le problème que pose cette confusion. Pour le bon fonctionnement d’une société, il faut deux choses :

  • d’une part, la sagesse accumulée par les générations successives doit être reconnue et clairement énoncée (explicitation des règles de juste conduite sous forme de lois), de façon à ce que les citoyens qui se comporteraient en opposition avec ces principes de la vie en société soient, grâce à l’intervention d’un organe ad hoc – les juridictions et la police judiciaire – admonestés ou punis, voire mis hors d’état de nuire ;
  • d’autre part, des autorités doivent organiser les opérations utiles à l’ensemble des citoyens, ou à un grand nombre d’entre eux, ce qui concourt au bien commun.

Ce second domaine se divise lui-même en deux composantes qui devraient être soigneusement distinguées : la définition des institutions vouées au service public, y compris celle des leviers de commande mis à la disposition de leurs responsables ; et l’action des dits responsables. Les prises de décision relèvent d’acteurs différents selon la composante dont il s’agit : il appartient au législateur de définir les institutions et les instruments de commandement ; et ce sont les personnes placées à la tête de ces institutions qui doivent les gérer en disposant d’une liberté d’action suffisante, sans laquelle ils ne seraient que des exécutants et non des responsables.

Voyons ce que cela signifie concrètement en prenant quelques exemples. La Nation a besoin d’une armée ; c’est au législateur de définir les grandes règles présidant à son organisation, à son financement et à son engagement dans des combats ou d’autres opérations. Mais c’est au Président de la République, chef des armées, de décider au cas par cas d’engager les opérations et, conjointement, au ministère de la défense et à l’état-major de prendre les décisions nécessaires pour avoir en permanence des forces pleinement opérationnelles et pour mener les opérations de la meilleure façon possible. Si le législateur devait voter une loi avant chaque intervention de nos forces armées, la France deviendrait la risée des nations plus rationnellement organisées.

Il existe aussi des raisons liées à la confidentialité pour ne pas légiférer sur certains sujets relatifs à la Défense : les lois sont des livres ouverts, et les autres pays n’ont pas à savoir dans le détail ce que la France prépare pour rendre ses forces armées plus efficaces ou pour les déployer à l’extérieur. Les pouvoirs publics ont d’ailleurs conscience de cela : à la critique de l’insuffisance systématique des attributions budgétaires aux opérations extérieures (programme « OPEX »), des ministres répondent que nous devons garder le secret sur nos projets d’interventions en ayant un budget Opex dépourvu de toute fiabilité. En somme, c’est la tactique de Greenspan lorsque, président du système de réserve fédéral américain (la « Fed »), il disait en substance aux journalistes venant l’interroger pour avoir des informations concernant sa politique de taux d’intérêt : « si vous pensez m’avoir compris, c’est que je me suis mal exprimé ». Secret défense et secret sur les modifications projetées dans le domaine de la politique monétaire ont des points communs. On ne fait voter au Parlement ni les modifications des taux directeurs d’une banque centrale[1] ni les plans de déplacement des sous-marins porteurs de fusées à têtes nucléaires.

Pour d’autres responsabilités de l’État, les raisons qui poussent à ne pas utiliser la loi sont différentes : elles tiennent à la nécessité de laisser une assez large autonomie aux responsables des services. Si ce n’est pas le cas, si un directeur d’administration centrale ou un chef de service ne peut agir qu’en influençant la préparation du prochain PLF, le profil adéquat pour les responsables de services administratifs n’est plus celui d’un organisateur et d’un meneur d’hommes, mais celui d’un lobbyiste capable de faire figurer ses projets, sous une forme adéquate, dans le PLF en cours d’élaboration. En forçant le trait, disons que tout faire passer par la LF, sous prétexte de démocratie – prétexte tout-à-fait fallacieux – conduit à choisir comme cadres supérieurs des ministères davantage de « petits-marquis » rompus aux usages de la Cour que de stratèges et de meneurs d’homme capables de diriger un service ou une agence, mutatis mutandis, comme une entreprise. Bien entendu, la formation des grands commis de l’État s’ajuste à cette demande : l’ENA va orienter la préparation des futurs grands commis dans le sens voulu pour qu’ils excellent à pousser les autorisations de dépenses de leur administration. La France utilise ainsi des intelligences vives, et parfois brillantes, à jouer un jeu budgétaire dépourvu d’utilité réelle pour le pays. Nous avons besoin de meneurs d’hommes, et nous formons d’excellents éléments à devenir des manipulateurs de lignes budgétaires : quel gâchis !

Notre note relative aux LFSS montre de même qu’il est nocif de confier les manettes des institutions de sécurité sociale au Parlement, et d’ailleurs aussi au Gouvernement : la loi doit définir les institutions de sécurité sociale et les leviers de commande utilisables par leurs responsables, et laisser ceux-ci exercer leur métier de managers, en étant jugés sur leurs résultats.

Les autres domaines d’action publique ont chacun leurs spécificités, mais ils relèvent des mêmes principes. La loi doit définir les objectifs et le cadre général des institutions scolaires et universitaires, mais certainement pas entrer dans les détails de leur fonctionnement. Le législateur serait par exemple bien inspiré de décider un financement des établissements par le système du ticket scolaire (une dotation par élève). Il devrait décider, au début d’un Code de l’éducation nationale débarrassé de tout le fatras bureaucratique qui l’encombre actuellement, que la contribution destinée à alimenter le fonds de financement du ticket scolaire, puisqu’il constitue un investissement dans la jeunesse, est l’une des manières d’obtenir des droits à pension dans un système convenablement rénové de sécurité sociale. Le Code devrait être réécrit dans un sens permettant aux chefs d’établissements, du primaire au supérieur, de jouer un rôle vraiment dynamique. Sortir le financement de la formation initiale du cadre de la définition budgétaire des moindres dépenses est nécessaire pour libérer les chefs d’établissements motivés et leurs équipes des carcans stérilisants qui les tiennent aujourd’hui enfermés.

Les lois de finances comme carcans coûteux et stérilisants

Parmi ces carcans, les lois de finances se situent en bonne position. Ce sont elles, par exemple, qui régentent les créations et suppressions de postes, décidées au plus haut niveau et réparties ensuite entre les académies puis entre les établissements selon des procédures bureaucratiques. Pour embaucher, effectuer un remplacement, acheter un équipement, organiser une formation du personnel, il faut qu’un crédit du type voulu ait été prévu par la LF, puis réparti entre les académies et les établissements : ce n’est pas tout-à-fait le Gosplan, mais on n’en est pas très loin.

Le renchérissement des coûts de fonctionnement des administrations, y compris l’Éducation nationale, par la procédure budgétaire centralisée inhérente aux lois de finances, a été fort bien mis en évidence par Alain Madelin à l’époque où il fut ministre des finances : il fit une enquête auprès des chefs de services de Bercy pour savoir quelle réduction de leurs crédits d’équipement ils accepteraient en échange de la liberté de commander le matériel de leur choix sans passer par les procédures d’appel d’offre que la loi leur impose. La moyenne des réponses fut d’environ 20 %. Une étude plus poussée, lancée avec le même souci d’améliorer le fonctionnement des administrations tout en réduisant la dépense, devrait évidemment être lancée pour savoir ce que coûte à la France le recours à la mécanique pesante des lois de finances et de tous les textes d’application qui font parvenir son venin jusqu’à l’école maternelle de Soucieux les bains et à la caserne des pompiers de Saint Romain le boccage. Fléau du principe de subsidiarité et de la responsabilité des acteurs de terrain, les LF augmentent le coût de fonctionnement de l’administration française et réduisent son efficacité.

Des procédures calamiteuses

La gabegie est accentuée par la façon même dont se négocient les dispositions d’une LF. « Le budget est un acte d’autorisation préalable donné par l’autorité délibérante à l’autorité exécutive ou, plus généralement, par l’autorité politique à l’administration »[2] nous disent les manuels de finances publiques. Et, de fait, la préparation du budget par l’administration et le Gouvernement, puis sa soumission au Parlement, peut donner à penser que l’arrivée du PLF à l’Assemblée nationale est une demande d’autorisation adressée aux représentants de la nation. Mais le déroulement concret des opérations ne correspond pas exactement à ce schéma théorique.

Députés et sénateurs ont en effet envie de modifier le texte avant de le voter, et de faire entendre leur différence. Cela est vrai en priorité pour ceux qui sont dans l’opposition, mais aussi pour les membres de la majorité qui ne sont pas entièrement satisfaits de la politique menée par le Gouvernement, ou qui veulent se mettre en avant. De plus, il n’est pas rare que la majorité sénatoriale soit différente de la majorité à l’Assemblée, ce qui entraîne des modifications conséquentes du texte lors de son passage au Sénat, modifications sur lesquelles revient l’Assemblée. Les escarmouches politiques stériles l’emportent souvent sur le travail constructif, et cela d’autant plus que les textes à examiner sont gigantesques et assortis d’annexes extrêmement volumineuses, ce qui ne permet pas au parlementaire moyen d’avoir un avis pertinent sur plus du dixième de ce sur quoi il doit voter.

Finalement, après avoir fait quelques concessions à ses partisans les plus remuants, le Gouvernement est amené à faire jouer la discipline majoritaire pour faire passer son texte, soit que sa majorité l’accepte de bonne grâce, soit qu’il la brusque en recourant au 49/3.

Nous sommes, en tout état de cause, assez loin d’une autorisation éclairée puisque les parlementaires sont pour la plupart incapables de suivre techniquement un texte qui descend beaucoup trop dans les détails, ce qui accentue leur tendance naturelle à porter un jugement idéologique sur des dispositions essentiellement techniques et bureaucratiques. Les séances consacrées au PLF entraînent donc une perte de temps et d’énergie considérable, pour le gouvernement, pour les fonctionnaires qu’il attelle à cette tâche, et pour les parlementaires. La discussion budgétaire est un rite inefficace et un spectacle démoralisant qui gaspille le temps et l’énergie requis pour préparer les importantes réformes qui permettraient au pays de sortir de l’ornière où il s’enlise.

Le fond du problème

Même si la discussion et le vote du budget se déroulaient dans une ambiance courtoise et constructive, il resterait un énorme problème : une LF est un texte trop détaillé pour donner une impulsion franchement dynamisante à l’action de l’État. De plus, il incite gouvernement et parlementaires à faire assaut de propositions de « réformes », c’est-à-dire en fait de changements bien souvent inutiles – et donc nuisibles, car notre capacité de réformer étant limitée, tous les changements superfétatoires sont étudiés, discutés, et mis en application au détriment des réformes qui seraient véritablement utiles. Absorbés par les opérations relatives aux LF, ceux qui pourraient être les acteurs du changement nécessaire se dispersent en s’occupant de changements superflus ou néfastes, dont la mise en œuvre fera perdre ensuite leur temps aux citoyens, aux entreprises et aux administrations.

Le projet de prélèvement à la source de l’impôt sur le revenu est typique de ces grands chantiers que l’on prépare pour faire croire que l’on agit, que l’on modernise le pays, alors que l’organisation actuelle de l’impôt sur le revenu fonctionne de manière satisfaisante et qu’il y a des réformes autrement utiles à préparer et réaliser. En soi, il s’agit bien d’une réforme structurelle, dépendant par conséquent de la loi et non du règlement, à la différence de nombreuses manipulations de curseurs. Mais pourquoi ouvrir ce chantier plutôt qu’un autre, par exemple la fusion de tous les régimes de retraite par répartition dans un régime unique fonctionnant de manière rationnelle, donc par points et avec neutralité actuarielle ? Ne serait-ce pas tout simplement parce que Bercy dispose des équipes requises pour préparer un bouleversement de cette ampleur, alors que l’avenue de Ségur est moins bien dotée en personnel rodé à la préparation de chantiers complexes ?

Une autre réforme d’importance majeure, qui ne dépend évidemment pas de notre seul pays, requiert les soins les plus attentifs des budgétaires français : il s’agit de l’unification des normes relatives à l’impôt sur les sociétés, et particulièrement des assiettes et des taux de cet impôt, dans les pays membres de l’Union européenne. Des avancées ont été préparées en matière d’assiette (le projet de directive Accis, récemment présenté par la Commission) ; reste à passer du projet à la réalisation, et à s’attaquer à la mise en place d’un taux européen unique.

La recherche des moyens à mettre en œuvre pour mettre fin au carrousel de TVA, qui fait perdre à la France des milliards d’euros chaque année au profit de groupes maffieux, est également très importante ; le fait que depuis des années le phénomène perdure conduit à se demander si les pouvoirs publics prennent réellement les moyens requis pour mettre fin à ce massif détournement de fonds.

La procédure parlementaire facilite l’enlisement dans des questions subsidiaires. En effet, l’article 40 de la Constitution dispose : « les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l’aggravation d’une charge publique. » Députés et sénateurs sont donc invités à ne s’occuper que de détails. Ils discutent le PLF mission par mission[3], et peuvent par leur vote modifier la répartition des crédits entre les programmes, voire les actions, d’une même mission, mais cela ne va pas très loin.

Les volumineuses LF, surtout constituées de décisions relatives à des détails, aboutissent parfois à des changements bienvenus, mais plus souvent à des modifications inutiles dont les contribuables se seraient bien passés. Surtout, cette agitation comparable au mouvement brownien absorbe en pure perte le temps de travail de personnes compétentes dont les talents pourraient être utilisés productivement pour des problèmes réellement importants, comme les deux problèmes européens qui viennent d’être signalés.

Par quoi remplacer les Lois de finances ?

Il ne s’agit évidemment pas de réaliser par voie réglementaire l’équivalent de ce qui l’est aujourd’hui par la voie législative. Si la boulimie de décisions lilliputiennes qui conduit actuellement à des LF monstrueusement volumineuses était remplacée par une surproduction de décrets et arrêtés ayant le même effet, la France n’y gagnerait pas grand-chose.

De quoi notre pays a-t-il besoin ? De règles fiscales justes et stables, et de modalités de répartition des ressources publiques compatibles avec la dynamisation des services de l’État. Les règles fiscales ont pour habitat préféré le Code des impôts : le temps épargné au législateur dispensé de la corvée des LF pourra utilement être utilisé à élaguer ce code trop touffu et à le mettre en conformité avec les principes d’équité et d’efficacité. Il semble par exemple que l’on n’ait pas le temps de mettre en œuvre les recommandations de la Cour des comptes relatives à des dizaines de petites, voire minuscules, taxes spécifiques, dont le produit est absorbé pour une part excessive par les frais que leur calcul et leur recouvrement imposent à Bercy et aux contribuables concernés : ce temps, la suppression des LF le procurera.

Par ailleurs, chacun sait que la base de calcul des impôts locaux payés par les ménages, à savoir la valeur locative des logements qu’ils occupent ou dont ils sont propriétaires, est souvent peu réaliste. Le chantier à ouvrir pour disposer soit de valeurs locatives convenables dans 99 % des cas, ou pour réformer en profondeur la fiscalité locale, est presque pharaonique, et son utilité est à la mesure de sa difficulté. En effet, il serait extrêmement souhaitable que les collectivités territoriales disposent de ressources fiscales propres suffisantes pour couvrir leurs dépenses sans avoir besoin de dotations en provenance de l’État. Le principe de subsidiarité, tout comme la démocratie locale, exige que les édiles soient responsables des ressources des collectivités territoriales au même titre que de leurs dépenses. Les Français doivent éprouver très concrètement ce que leur coûtent réellement les travaux entrepris par leur commune, leur département ou leur région, ainsi que l’augmentation du nombre des agents employés par ces collectivités et leurs groupements.

Plus généralement, une correspondance aussi précise que possible doit être établie entre la ressource et l’objet de la dépense. Si par exemple la fiscalité sur les carburants augmente selon le bon plaisir du prince, pour boucher n’importe quel trou des finances publiques, les automobilistes ont le sentiment d’être des vaches à lait. En revanche, s’ils savaient que le produit de ces taxes sert intégralement à l’entretien et à l’amélioration du réseau routier et autoroutier, ils comprendraient qu’ils n’achètent pas seulement du carburant, mais un service qui leur est rendu par l’État et par certaines collectivités locales en mettant à leur disposition des voies de circulation de bonne qualité.

Cela signifie que le principe de non affectation des recettes budgétaires doit être révisé. Valable pour les fonctions régaliennes, il est inadapté en ce qui concerne la fourniture de services que l’État ou les collectivités territoriales sont mieux à même de produire que des entreprises. Et pour ces impôts ou taxes qui ont la nature économique de redevances pour services rendus, de paiements de services non marchands, point n’est besoin de lois de finances annuelles : il appartient logiquement aux responsables de ces services de fixer leur prix – par exemple le montant de la taxe par litre de carburant pour les véhicules à moteur.

Bien entendu, comme il s’agit d’un échange non marchand, qui ne peut pas donner lieu à des prix de marché fluctuant au gré du rapport instantané entre l’offre et la demande, il faut que les autorités administratives chargées de fixer ces prix (ces taxes) soient surveillées. Les représentants de la nation, députés et sénateurs, sont tout désignés pour exercer cette fonction, avec l’appui technique d’organismes tels que la Cour des comptes. Les parlementaires passeront ainsi moins de temps à voter des lois dont le principe même est inadapté à une bonne organisation de la chose publique, et plus de temps à contrôler que les responsables, ministres et hauts fonctionnaires, font convenablement leur travail.

La formation initiale est un autre domaine très important (plus de 3 % du PIB) dans lequel la logique de l’échange non marchand permettrait des gains considérables de productivité et de qualité tout en faisant progresser la démocratie. Si l’on examine sans œillères ce que représente économiquement cette activité, le constat est simple : il s’agit d’un investissement dans le capital humain, et plus précisément dans la jeunesse, dont la rentabilité est forte pour peu que la formation soit de qualité. Il n’existe donc pas de raison valable pour financer l’enseignement à partir de l’ensemble des impôts et taxes, à fonds perdus pour les contribuables.

La proposition que nous faisons, et que nous explicitons davantage dans nos écrits consacrés à la protection sociale, est de financer la formation initiale à l’aide d’une contribution donnant droit à une sorte de dividende, puisqu’il s’agit d’un investissement. Ce « dividende » prendra naturellement la forme de droits à pension dans un régime unique de retraites par répartition. Cette seule réforme ferait sortir environ 75 Md€ de l’ensemble des impôts stricto sensu, soit 65 Md€ pour la formation de la maternelle au lycée et environ 10 Md€ pour la composante formation du travail accompli dans les établissements d’enseignement supérieur et de recherche. Là encore, nous pouvons sortir de l’absurdité dans laquelle nous cantonnent les Lois de finances du fait que leur conception même interdit d’organiser les échanges non marchands, absurdité qui consiste en ceci : en faisant financer par des prélèvements obligatoires sans contrepartie un investissement qui, bien organisé, peut être hautement rentable, notre système politique voue le pays à l’overdose fiscale et ses habitants au désespoir de payer tant et plus sans savoir ce qu’ils obtiennent en contrepartie. Do ut des, « donne afin que l’on te donne », la formule qui est la base même de l’échange a été stupidement bannie des finances publiques alors qu’elle seule pourrait rendre l’État aimable[4].

Outre les organismes ayant pour but la formation initiale, d’autres services de l’État constituent également des services publics ayant vocation à être financés, en tant que producteurs de services non marchands, par des contributions qui ne seront plus à fonds perdus. Les activités administratives, au sens le plus fort du terme, ou régaliennes, qui ne peuvent pas facilement être organisées selon une logique d’échange, devraient seuls être financés par des impôts stricto sensu. Des prélèvements obligatoires sans contrepartie seront donc toujours nécessaires, mais grâce au traitement correct de l’échange non marchand ils pourraient être ramenés à moins de la moitié des impôts et taxes actuels.

Qu’il s’agisse d’échange non marchand ou d’activités régaliennes, le rôle de la Représentation nationale devrait être axé sur la fonction de contrôle. Celle-ci absorbe déjà une partie notable de l’activité de l’Assemblée et du Sénat, mais elle ne débouche quasiment que sur des rapports, souvent très instructifs, mais qui ne servent pas à distribuer effectivement des « bons points » et des blâmes, voire des sanctions. Que le contribuable ne bénéficie pas de services à la hauteur de ce qui lui a été prélevé, la Mission d’évaluation et de contrôle (MEC) peut le révéler, mais pas le sanctionner. Nous proposons que le Parlement, déchargé du soin de voter des budgets ex ante, soit muni des pouvoirs nécessaires pour évaluer les travaux dont l’exécutif serait désormais pleinement responsable et pour récompenser ou punir les responsables de ces travaux, selon leur mérite.

Il serait bon pour le pays que le pouvoir exécutif ait la maîtrise de ses actes, et donc du budget de l’État, et soit soumis à un examen a posteriori par les élus de la nation, nantis du pouvoir de prodiguer des avertissements aux ministres et aux fonctionnaires d’autorité qui ne s’acquitteraient pas de leurs tâches de façon satisfaisante, et même du pouvoir de les mettre à pied si jamais les remontrances s’avéraient ne pas produire les effets attendus.

Ces propositions conduisent à restreindre le rôle de la loi, et donc du législateur, mais non le rôle des représentants élus de la nation. Ceux-ci exerceraient en effet un rôle analogue à celui d’un ensemble de conseils d’administration qui auscultent, avec l’aide de cabinets d’audit, la qualité de la gestion d’une série d’entreprises, et décident au nom des actionnaires de récompenser ou d’admonester, voire de renvoyer, les responsables de cette gestion. Représenter des dizaines de millions de citoyens, défendre les intérêts de ces personnes qui sont en quelque sorte les actionnaires de l’État, veut dire concrètement défendre leur bien commun en surveillant avec vigilance ce que font les responsables des services publics. Cette mission est autrement utile et noble que celle de voter sous la menace du 49/3 des textes préparés par le Gouvernement et une partie de la haute fonction publique, textes qui lient ensuite les mains de ceux qui les ont votés.

Car tel est bien le vice des lois de finances : en apparence elles confèrent aux représentants de la nation le pouvoir de définir la ligne de conduite de l’État, mais en réalité elles les cantonnent à être les spectateurs impuissants du fonctionnement de la chose publique que l’exécutif leur a présenté de façon exclusivement budgétaire, et donc désincarnée, privée de la consistance économique et humaine qui a seule une réelle importance.

Il a été reproché aux économistes classiques d’avoir écrit que la monnaie est un voile. Il s’agit certes d’une formule à prendre cum grano salis, mais elle s’applique étonnamment bien à la LF annuelle : cette loi qui parle essentiellement d’argent à prélever et d’argent à dépenser est bel et bien un voile qui dissimule la réalité aux représentants de la nation et les prive de la capacité de juger les responsables des services de l’État sur leurs performances réelles.

Le projet ici très succinctement présenté est donc une pièce dont les deux faces sont inséparables : le côté pile est la suppression des LF, et le côté face une valorisation considérable du rôle des parlementaires. Ceux-ci auront désormais beaucoup plus clairement la mission et les moyens d’agir au nom de la société française pour exercer le droit que lui reconnaît l’article 15 de la Déclaration de 1789, « le droit de demander compte à tout agent public de son administration ».

Par Jacques Bichot, économiste, professeur émérite à l’université Lyon 3, membre honoraire du CESE

[1] Jadis il y eut des organisations politiques permettant de régler des questions monétaires urgentes par un vote parlementaire. Ce fut le cas en Grande-Bretagne pour la résolution des crises bancaires au XIXème siècle : lorsqu’une faillite importante provoquait un « run » sur les banques – une ruée de clients désireux de convertir leurs dépôts en billets de la Bank of England – le Premier ministre convoquait en urgence le Parlement pour suspendre l’act de Peel, c’est-à-dire la loi limitant strictement l’émission de ces billets. La décision était immédiate ; la Bank of England fournissait tous les billets voulus, et le calme revenait. Dans les semaines suivantes, les billets reprenaient le chemin des banques, qui elles-mêmes les retournaient à leur émettrice. Mais de l’eau a coulé sous les ponts depuis lors : les Banques centrales n’ont plus besoin d’autorisation des législateurs, et ceux-ci auraient sans doute bien des difficultés à trancher en quelques heures.

[2] Luc Saïdj et Jean-Luc Albert,  Finances publiques, 5e édition, Dalloz 2007.

[3] La présentation des dépenses et recettes inscrites au budget général est organisée par la LOLF (Loi d’orientation des Lois de finances) en 37 missions, chacune étant subdivisée en programmes, et les « actions » internes à chaque programme constituent en quelque sorte les atomes budgétaires. Les parlementaires peuvent intervenir pour modifier les dotations des différents programmes au sein d’une même mission, mais pas le budget alloué à chaque mission.

[4] Dans son livre  Il faut aimer l’État (Flammarion, 1995), Jean Picq avait bien vu la nécessité de rendre l’État aimable, et pour cela de le réformer.